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在中小城市環境治理過程中，政府部門通過購買專業的環境服務，有助于帶來效率和投入上的雙重改善。圖為浙江省一家采用BOT模式運營的污水處理廠。

　　中小城市環境管理理念的落后使得經濟發展和環境保護并重變成一句空話。引進市場機制、轉變政府角色，有助于諸多環境問題的解決。

　　在一些中小城市，工業園變成了集中污染源，成為地方政府必須及時創新城市環境管理理念的提醒。

　　然而說起環境管理，記者曾采訪過的一位縣級環保局長卻歷數其“難”:“缺資金、缺技術、缺人才，關鍵是我們自己甚至都不知道如何入手。”

　　其實這樣的現象并非個案。多種矛盾和多種因素的聚集、綜合，使我國現階段中小城市環境問題日益突出。

　　目前我國中小城市數量超過2200個，經濟總量占據了全國的半壁江山(2010年數據)。然而其環境管理的滯后，已經成為推動經濟轉型、實現可持續發展過程中亟待解決的難題。

　　類似的問題在經濟欠發達地區尤為突出。“原有思路解決不了，又缺乏嘗試新模式的勇氣，”一位北方地區基層官員告訴記者，“只能是先發展經濟，至于污染，等到不得不治理的時候再想法子。”

　　這也是一些中小城市目前對環境保護的態度。那么，在環境保護中，這些中小城市面臨的現實困境是什么，能否找到突破口？地方如何探索出適宜的環境管理模式？

　　為什么中小城市環境管理更為復雜？

　　中小城市轉型面臨著比大城市更為嚴峻和復雜的現實問題。

　　總體上看，中小城市科學發展水平不夠高，與大城市比還存在較大差距。

　　全國政協常委、中央黨校原副校長李君如在去年的第八屆中國中小城市科學發展高峰論壇上指出，這些差距包括以下5方面:一是經濟結構不合理，二是自主創新能力不強，三是城市化發展滯后，四是民生建設水平較低，五是資源環境壓力顯現，經濟發展中的高消耗、高污染等問題還依然嚴重。

　　針對這些差距，長期關注中小城市環境問題的中持(北京)環保發展有限公司(以下簡稱“中持”)總經理陳德清表示，單就環境保護工作來說，中小城市至少有三大問題需要解決:一是鄉鎮企業長期污染對環境造成的損害；二是城市化、城鎮化過程中城鄉治理方式的變化所帶來的環境管理難題；三是不斷成長的工業園區與農業發展之間的矛盾不斷加劇。

　　“說白了，就是歷史遺留環境問題、環境管理體制機制問題和工業園區污染治理問題。”陳德清說。

　　隨著國家上大壓小、淘汰落后產能等產業政策的不斷深入，小冶煉、小水泥、小造紙等基本被淘汰。而在中小城市，尤其是在縣城或鄉鎮，這些小企業由于經濟條件所限，技術落后、設備簡陋，其在生產過程中往往造成嚴重的區域污染。企業被淘汰之后，污染治理問題卻難以解決。

　　更需要關注的是，比之目前大城市某些產業轉出之后的污染遺留問題，一些中小城市由于經濟發展落后、土地資源相對寬裕、環境意識相對薄弱等原因，這些遺留問題的解決整體上尚未提上日程。

　　而在城市化和城鎮化迅速推進的過程中，部分原有環境保護管理體制、機制的不適應性也逐漸表現出來。

　　其一，污染治理模式不適應。“縣縣都有污水處理廠、垃圾處理場”是近年來不少中小城市實施環境管理的必修課。但是，隨著城市或城鎮面積不斷擴大，原有治理設施難以覆蓋更廣范圍，而面對日趨嚴重的農村面源污染，尚未有更加有效的治理模式。

　　其二，管理模式不適應。在去年6月記者采訪某縣環保局長時，對方第一句話就是“我正在鄉下查秸稈禁燒”。每年夏秋時節，秸稈禁燒幾乎成了部分基層環保局的頭等大事。“每年有半年就忙這個，但秸稈禁燒應該是農業工作。”這位環保局長對此頗有微詞，但權責不明的情況在地方上卻并不鮮見。

　　此外，在地方上，哪里出了問題就跑哪里的“頭痛醫頭，腳痛醫腳”現象甚為普遍，環境保護管理體制、機制亟待改善。城鄉環境管理較為復雜，涉及多個部門、多個領域，應從更高層面綜合協調。

　　而工業園的污染治理問題最為迫切。這里所說的工業園包括各種產業園、技術開發區等。工業園區的發展在我國已有較長時間，像蘇州工業園經歷近20年的發展，已經成為園區建設的典范。但對于中小城市尤其是區縣一級的園區來說，其發展理念、建設以及運作模式仍處于探索和起步階段。

　　一位行業人士告訴記者，現在利用國債資金建設市政生活污水處理廠后，同時承擔工業污水處理任務的現象在中小城市很常見。

　　對于一些中小城市來說，表面的困難背后，折射的是更深層次的理念博弈。根深蒂固的唯GDP政績觀、亟待發展的區域經濟、趕超周邊的強烈沖動，都成為執政理念、執政模式轉變的現實障礙。

　　“招商引資仍然是我們的頭等大事，”一位基層官員私下告訴記者，雖然地方也比較重視環境保護，但往往將其作為“無奈之舉”，設施建設以“擋箭牌”為主要目的，擋的是國家環境政策之“箭”，“掩護”經濟發展。

　　“以環境保護優化經濟發展，在我們小地方連口號都算不上。”這位官員如此評價。

　　開展環境保護工作很被動，甚至要繞很多彎路。這位官員說，他們正在開展當地工業聚集區的污水處理設施建設工作，設計已經完成，但根據他的經驗和相關調查，即便將來設施建成，也不能滿足工業污水處理要求，“模式太陳舊，設計太落后，這是一個注定要被改造的工程。”

　　商務模式是中小城市環境管理難題的解決之道嗎？

　　今年的政府工作報告指出，要進一步轉變政府職能，完善宏觀調控體系，理順政府與市場的關系，更好地發揮市場配置資源的基礎性作用。

　　“我們一直在探索一種商務模式，使專業環保企業在中小城市環境治理中發揮作用。”陳德清說，其指導哲學就是用市場方式調理基層的利益關系，實現可持續的經濟發展方式；而其政策依據是“誰污染，誰付費”。

　　由“誰污染，誰治理”轉向“誰污染，誰付費”卻并非一句話那么簡單。雖然國家層面上已經倡導并實施“誰污染，誰付費”，但是實踐中，這一轉變還沒有完成。

　　實際上，對于大城市或大型企業來說，“誰污染，誰治理”模式是可以實行的，大城市、大企業具有相應的實力和能力。但是在中小城市就缺乏相應的支撐。一些專家認為，中小城市應該引入專業服務，誰污染誰付費，才能走得通。

　　但是，對于多數中小城市政府來說，目前仍然習慣于“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的管理模式，疲于應付各種突發事件或檢查考核。

　　在記者調查采訪過程中，一位經常與地方政府打交道的行業人士告訴記者，不少地方官員已經意識到這種模式的痛苦。

　　而且，有些地方政府也不斷嘗試把解決環境問題通過綜合統籌方式納入城市建設和管理中，避免將其作為單獨的一個問題進行考量。但是，嚴重割裂的部門職能和條塊劃分，往往使諸多嘗試勞而無功。

　　對于地方政府都難以解決的問題，一些人不知道、也不相信有哪種模式可以解決。上述專家表示，這是不少中小城市環境管理者根深蒂固的觀點。

　　實際上，以商務模式解決環境問題已經非常成熟，效果也十分顯著。

　　陳德清告訴記者，在社會開放程度較高、經濟較為發達的地區，政府往往會選擇超前的社會管理模式(包括環境管理模式)，以便適應未來的狀態，比如向社會購買更全面、更專業的服務，適應不斷變化的環境需求。

　　這種執政理念不僅體現了把握國家宏觀政策走向，迅速將科學發展觀轉化為生產力的能力，還基于地區社會體系對契約精神的重視，以及敏銳的商業感知和市場意識。

　　“先進經驗在南方(包括東部沿海城市)，整體上要比北方先進10年~20年。”有專業人士如此判斷。

　　中國社會科學院城市發展與環境研究所等單位發布的“2011年中小城市科學發展評價研究成果”支持了這一論斷。在這一研究課題所選取的100座中小城市中，東部地區占了62席，中小城市科學發展指數達到了73.9，明顯高于東北地區、中部地區和西部地區。

　　中小城市科學發展指數有4項基本指標，即經濟指標、社會指標、環境指標和政府效率指標。需要指出的是，所謂經濟指標，是既要看經濟發展總量，又要看經濟發展質量；環境指標，就是從資源節約和環境友好方面來衡量科學發展水平。

　　這100個城市遍布江蘇、浙江、廣東、山東、安徽、河南、四川、新疆、內蒙古等23個省、市、自治區。理論上看，這些城市分布之廣，對于縮小區域差距、促進區域協調發展應起到良好的導向作用。

　　不過實際情況并非如此，不同地方政府之間的經驗交流與先進模式復制的效率并不高，主要原因在于理念之間的巨大差異，以及深層次的經濟發展水平問題。

　　有專家指出，尤其是不少地方將經濟發展總量的差異作為經濟發展質量差異(包括環境保護難度)的充分條件，不是“見賢思齊”，而是“見賢思難”，面對困難先找理由拒絕學習和探索。

　　“關鍵在于積極探索與大膽創新。”陳德清表示，應培育一批環境服務的中介機構和企業，彌補政府間交流的不足，而對于中小城市面臨的資金、技術、人才缺乏等問題，也完全可以通過機制創新引入商務模式予以解決。#p#副標題#e#

　　政府購買環境服務能帶來哪些變化？

　　溫家寶總理在今年3月19日召開的全國民政會議上講話時指出，政府的事務性管理工作、適合通過市場和社會提供的公共服務，可以適當的方式交給社會組織、中介機構、社區等基層組織承擔，降低服務成本，提高服務效率和質量。

　　在現代社會治理中，政府增加公共服務產品、提升公共服務質量的重要途徑就是“購買服務”。陳德清解釋說，政府購買服務實質是以市場的手段“放權”社會組織提供公共服務，這是加快政府職能轉變、激發社會管理活力的重要途徑。在現代社會中，政府、社會、公眾多元主體對社會的共同治理通過這種模式可以得到較好體現。

　　同時，政府購買服務有著明顯的社會引導和資源整合效應。在某種程度上，這就如同一個杠桿，能以較微小的力量撬動更大、更廣闊的市場，帶來效率和投入問題的雙重改善。

　　在傳統社會治理模式下，公共服務通常是由政府“大包大攬”、直接　“操刀”，其弊端顯而易見。尤其在社會需求日益多元、利益訴求日趨復雜的今天，單靠政府直接提供所有公共服務，已越來越難以適應發展。

　　具體到中小城市環境領域，在一些環保工程建設上，如污水處理廠、垃圾處理設施等，有時候盡管政府花了不少錢，但因為后續管理和服務沒跟上，到頭來還是沒有收到應有的效果，群眾不滿意、上級部門也不滿意。

　　充分發揮服務采購的杠桿作用，是解決中小城市環境問題的一把鑰匙。某跨國環境服務公司負責人表示，對于中小城市政府來說，環境治理的難題完全可以通過政府購買服務來解決。把這些事務向社會組織轉移，由社會組織承擔，政府職能重心由服務的“供應者”轉為“監督者”。

　　從這個意義上說，政府購買服務也就是財政性資金的一種轉移支付方式。對于環保工程建設，政府可以直接投資，但其后續管理和服務，政府就不必要親力親為。

　　河北省滄州市肅寧縣皮毛產業園環境管理模式的變遷，作為政府部門以市場手段“放權”的一個例子，或許能夠給我們帶來一些啟迪。

　　河北省滄州市肅寧縣素有“中國裘皮之都”的美譽，肅寧的皮毛產業園區是肅寧省級工業園區的重要組成部分之一。園區內共有23家皮毛加工企業，包括一家上市公司。肅寧縣第一污水處理廠負責接納園區各皮毛加工企業經初級處理后的工業污水和鎮區生活污水，設計處理規模兩萬噸/日。

　　長期以來，肅寧縣第一污水處理廠一直存在諸多問題:上游企業污水處理站技術薄弱，運行水平低下，且存在偷排和使用自備井等現象；污水處理廠入水中工業廢水占70％以上，含有大量毛皮類物質，COD排放不能穩定達標，且酸性較強，設備腐蝕嚴重、系統運行不穩定；政府收取的企業排污費用無法保障污水處理廠正常運行，同時缺少必要的優化改造資金。

　　中持介入污水處理廠的管理后，與地方政府、生產企業經過一輪又一輪的溝通、談判與協調，逐漸明晰了各自權責。

　　陳德清介紹說，首先，上游生產企業要做好污水的簡單處理，污水處理站的裝置和設施不一定全部運轉，但必須達到3個要求，即過濾掉“毛”類雜質，油脂比較多的時候要單獨處理；保證不出現重金屬；繳納污水處理費。

　　其次，中持負責第一污水處理廠的優化改造及運營管理，上游生產企業至污水預處理站的排污管網的維護、檢查和疏通以及上游排污企業污水處理設施的管理和(或)運營。

　　最后，政府負責監管、污水處理費征收和其他協調工作。

　　權責問題解決了，各方在這一博弈中收益如何？

　　對于生產企業來說，之前，原有污水處理廠難以平穩運行，嚴重時甚至面臨關閉，污水沒法處理，企業也隨時受到停產的威脅，而且附近居民對環境問題的投訴也影響企業平穩生產。

　　在新的模式下，這兩個問題沒有了，企業可以專注于發展生產；同時，生產企業將污水處理站交由環保企業管理，不用自己治污，而改為付費，表面上看繳納的處理費用多了，但實際上環境綜合管理成本卻有所下降。

　　對于環保企業來說，投入增加了(人力成本、設施建設投資成本和管理運行成本等)，但收取的運行費用也比單一運營污水處理廠有所提高。

　　政府的收益不用多說，生產企業和環保企業的雙贏，就是經濟發展與環境質量的雙贏。政府是這一模式中最大的贏家。

　　那么為什么說，中小城市創新社會管理，更能夠通過環境服務采購解決自身難題呢？

　　發達國家的研究表明，中小城市的環境管理可以打破社會地位分離現象。與那些城市規模在100萬～1000萬人的大城市相比，在中小城市更容易實現一體化發展，即同時處理經濟發展和城市環境問題。對于大城市，需要通過將其分成不同的部門來進行城市規劃，而中小城市則可以直接被看成一個整體來進行考慮。

　　按照環境保護部科技標準司司長趙英民的話來說:市場經濟的客觀規律講求“小政府、大社會”，政府只在市場行為失效的領域發揮作用。進一步提高環境保護的水平、提高環保投資效益和取得更大的環境效益，必須要解決“政府如何充分利用市場經濟、政府能不能‘小’、市場能不能‘大’”的問題。

　　目前，市場機制在環保工作中的作用發揮得還遠遠不夠，還有很大的能力沒有釋放，更多的環境保護工作主要還是通過行政的手段來完成。

　　因此，說到底，社會管理創新，一個重要的方面就是要政府大膽地購買專業服務，從而創造新的價值和亮點。

　　陳德清認為，與大都市相比，以保護城市環境為目的的發展控制政策的執行在中小城市中更可能看到。

　　“中小城市政府購買服務本身就是加強公共服務的一種積極信號，”陳德清說，這將有可能起到“四兩撥千斤”的作用，吸引更多的社會組織參與進來，形成公共服務供給主體多元化的新格局，從而讓環境的保護與發展落到實處。

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　　政府何妨做“良賈”？

　　姚伊樂

　　政府購買服務首創于英美國家。通過“政府購買”提供公共服務，即引入市場的競爭機制，類似方式被視為既提高服務水平又縮小政府規模的重要途徑，也是政府、企業與社會合作開展公共服務的有效形式。這一形式被包括中國在內的許多國家吸納接受。

　　在我國，政府購買公共服務目前已經成為政府職能轉變的主要方式之一，被視為治理公共服務體系供給嚴重不足、政事不分、服務水平和效率低下問題的一劑良藥。

　　但是，這條路在實踐中尚有諸多障礙，尤其是在欠發達地區，理念尚未破冰。以環境保護這一公共服務事務為例，不少地方政府就很不會做“買賣”。要么是不敢買，要么是不會買。

　　對于不少中小城市來說，環境保護工作什么都缺:缺資金、缺技術、缺人才。這些市場上都有，甚至“遍地都是”。資金能“買”來嗎？能。BOT模式現在已經很流行了，這只是最簡單的一種“買”法——也叫“引入”，但是更深入、更廣泛的一些模式很多地方就不敢或不愿嘗試。

　　環境服務的買賣是個技術活。“聚天下之貨”容易，達到“各得其所”目的卻難。不少地方政府在這方面還得學習商人“無利不起早”的理念，當然，這里的“利”與商人之“利”有幾點不同。

　　首先，這個“利”要更長遠。商人之利不過幾年、幾十年，而政府做環境服務的買賣，功在當代，利在千秋。敢不敢、愿不愿購買有效的環境服務，仍然是發展觀念的問題，是短期利益與長期利益博弈的問題。轉變經濟發展方式，提升經濟發展質量和可持續發展能力，必須有完善的環境服務配套。否則，經濟增長不但短命，且必然難抵長期的環境成本。從長遠利益計，購買環境服務絕對合算。

　　其次，這個“利”要更宏觀。從最基本的技術角度來說，購買怎樣的環境服務，需要整體考量，多個環節統籌兼顧，不能頭痛醫頭，腳痛醫腳。因此，盡可能購買大的“服務包”，才能獲取最大利益。而且，基本商務常識告訴我們，從一處一次性購買系列產品，要比分多次從多處采購成本更低。

　　另外從利益波及面來說，購買環境服務之利非為一廠、一園，而是為整個地方轄區乃至更大范圍計。因此，著眼點要廣闊，不能算小賬，所謂“良賈不與人爭利”，政府更要做“良賈”，應具備大商人的氣魄與度量。

　　再次，這個“利”之獲取，需要更大的勇氣，亦需要更多智慧。對于多數地方來說，政府購買公共服務仍然是新事物，需要創新理念、創新模式，關鍵是需要打破傳統利益格局，而且還有失敗的風險，這就需要極大的勇氣。

　　而對于購買專業性較強的環境服務，還需要足夠的知識儲備和選擇的智慧，至少需要了解什么樣的工藝、技術是先進的、適用的，哪個地方的成功模式是有可能參考的，根據本地的實情需要做哪些創新和探索等，否則，就容易走彎路。

　　將商人“圖利”意識大而化之并適當改造，大可作為政府做買賣的理念指導。而大膽購買專業服務，正是從單向管理政府走向合作治理政府的重要方式，也是政府執政理念轉變、走向服務型政府的有效路徑。