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　　多位環境學者將《環境保護法》（下稱環保法），稱為當代中國執行效果最差的法律之一。他們的理由是，從1979年這部法律試行至今32年，中國環境非但未得到保護，反而每況愈下。

　　1989年，環保法正式頒行。其后，水、大氣、土壤、海洋、森林等各領域都有了自己的專門法，而位階本應在其上的環保法，作用卻一步步后退、弱化。其原因則在于環保、國土、水利、林業等十余個國家部委，以及地方政府間的權力、利益爭斗，這亦印證了環境保護在中國經濟棋局中的弱勢地位。

　　多年來，關于修訂環保法的呼吁此起彼伏，但實際進展徘徊不前。今年11月初，作為修法中的一個步驟，環保法修正草案稿被提交至全國人大常委會審閱。盡管前路尚遠，總算走出實質性的一步。

　　從草案內容看，環境學界期待的脫胎換骨般的改造并未實現。盡管如此，修法過程仍體現出眾多亮點，并給未來的繼續修訂留下了空間。

　　22年修訂難產

　　2011年初，距離本屆人大換屆只剩兩年多的時間，環境學者對環保法近期修訂原本已不抱過高期望。但此時，全國人大常委會宣布，該法修訂列入2011年度立法計劃。

　　一位環保部人士告訴財新《新世紀》，2011年1月，全國人大環資委召開了環保法修改工作啟動會，同時正式委托環保部起草修改草案部門建議稿，重點對環境影響評價、人民政府環境質量責任等八個方面內容，以及法律責任中的相關條款提出修改建議。

　　22年來，圍繞環保法的未來去向，學界和政界一直爭論不斷。概括起來有四種主張：一為廢除，二為擱置，三為改造，四為修改。此番人大環資委委托環保部起草建議稿，并提出“有限目標，突出重點”的要求，意味著修改方向已定。又由于八個方面已被圈出，修改也只能是“有限修改”。

　　“有限修改”出乎很多學者、官員意料。經過多年研討，環境法學界人士幾乎一致認為，環保法要么推翻、擱置，要么徹底改造新生；就是要修，也要大修。多位受訪學者認為，有限修改本身，是立法機關在衡量各方利益后采取的妥協、保守做法。

　　學者認為，此次有限修改，與環保法正式頒行后22年日益被架空的原因相同，即中央十余個相關部委和地方政府間，存在著激烈的利益爭奪。

　　鮮有人知的是，環保法曾是中國一部很超前的法律。在1979年試行時，中國的改革開放才剛剛開始，環境也尚未被破壞。在此前后，環境保護被寫入憲法，成為基本國策之一。1989年，環保法結束試行，修訂后正式施行，至今22載未予修訂。

　　早在1993年全國人大成立環境資源委員會時，修訂1989年正式頒布的環保法就被列入日程。18年以來，立法機關開展數十次專題調研、執法檢查，其中包括多次組織法律專家和官員赴境外考察環境立法。

　　北京大學資源、能源與環境法研究中心主任汪勁教授多年來一直認為，環保法事實上已被架空。

　　從1979年至今，全國人大常委會制定了近30部環境、資源、能源、清潔生產和循環經濟方面的單行法律，其內容幾乎替代了1989年環保法。上述單行法律邊界清楚，分別由水利、國土、海洋、林業等國家部委主導，因此立法容易，執行較為順暢。但由環保部門主導的環保法，不僅事涉環保部，還與上述所有部委職責、利益有交叉。而各部門意見嚴重分歧，從根本上導致環保法修訂22年難產。

　　業內認為，環保法能在2011年意外開啟修訂，也與環保部近年擴權有關。2008年，原國家環保總局升格為環保部，不再比水利、農業、國土等部委“個矮一頭”。修法過程恰是新一輪權力和利益角逐的上演。

　　環保“管政府”遇阻

　　對于環保部來說，修訂環保法格外重要。

　　在一份對外的修法說明文件中，環保部稱，現行環保法確立了環保部門統一監督管理、各部門分工負責的管理體制，這是法律賦予環保部門的職責，是環保部門開展工作的基礎，也是未來大部制改革的有利條件。“對此，我們應當毫不猶豫地繼續堅持，確保在法律中得到穩定和固化。”

　　2011年2月16日，環保部召開了部長專題會，成立了以周生賢部長為組長、潘岳副部長為副組長、各司局主要負責人為成員的“環保法修改工作領導小組”。當月，在征求部內司局意見的基礎上，環保部起草了最早的修改建議初稿。

　　4月，由全國人大環資委組織、環保部牽頭，兩個機構在湖北、湖南兩省進行調研，并在武漢市開展了針對2月修改版的學術研討會。9月7日，草案建議稿被正式提交給全國人大環資委。之后，環資委將草案稿的修改版——送審稿提交全國人大常委會。據了解，直到截稿時，送審稿仍在不斷修改中。

　　在整個修法過程中，環保部極為低調，基本上不主動對外界談及修法內容。這種謹慎在上述文件中也能看出端倪：“為避免引發不必要的爭議，對一些容易引發部門間不同看法的問題，盡量不去涉及，給法律的修改和審議創造一個良好的外部環境。”

　　據財新《新世紀》記者多方了解，在環保部最早草案建議稿和9月7日提交稿中，環保部對修法寄望頗高。讀過兩稿的專家介紹，兩稿顯示，環保部門權力大為擴張，地方政府的環境責任空前強化。

　　例如，在2月最早的草案修改版中，環保部建議對環保法第二十二條替換修改，加入了近年公眾呼聲較高的“國家要考核地方政府的環保政績”，對沒達到環保目標的地方政府，由環保部“會同國務院監察機關，約談有關省、自治區、直轄市人民政府負責人，并在全國通報”。第二十三條還規定，各級政府應向本級人大匯報環境目標完成進度，接受人大監督。

　　事實上，強化環境部門權力、約束地方政府，也一直是環境學界呼吁的方向。上海交通大學環境資源法研究所所長王曦，曾于2009年開始起草學者版的環保法修改建議稿，并在2011年4月的研討會上，將修改建議稿提交給環保部和人大環資委。

　　他的研究團隊分析了國內近年數十起環境事件，認為中國環境污染問題主要責任在各級地方政府。在考察了環保法、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等在內的十幾部環境法律之后，王曦的研究組發現，對可能引起環境問題的政府行為，法律上基本是空白的。因此，最終他提交的環保法修改建議稿的主旨之一，就是建議把環保法修改成填補這個空白的法律，“讓這部法律成為以‘管政府’為主的法律。”

　　然而，學者、環保部和人大環資委共同的“環保法管政府”修法理想，還是遇到了現實阻力。在9月7日的送審稿中，上述約談地方政府主要負責人的條款已然消失。知情學者告訴財新《新世紀》記者，目前人大環資委對送審稿修改較多，不少政府責任條款被刪除或弱化。

　　多位環境學者認為，這些“管政府”的條款一旦最終成為法律，地方政府受到的環境約束將空前加大，環保部門就可以干預政府的許多事，這當然是地方政府不愿意看到的。

　　王曦認為，全國人大環資委肯定希望此次修法尺度能大些。但根據中國的立法慣例，環資委必須將這份修改稿發給國務院相關各部門、各地方政府、地方人大去征求意見。這難免會遭遇地方政府和相關部門的反對。

　　政策環評入法博弈

　　在環保法要“管政府”思路下，環保部在最初稿和提交稿中寫入了政策環評。這是中國環保官方首次提出政策環評入法，學界對此舉大為贊賞。

　　在環保部兩稿中，政策環評均出現在第十五條。提交稿中該條寫道：“縣級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織擬定的對環境有顯著影響的重大經濟和技術政策草案，應當進行環境影響論證。”

　　政策環評在西方國家已普遍實施，但在中國遲遲沒有落地。政策環評是指對可能給環境帶來重大影響的法規、規章和規范性文件，相關單位在起草時應進行環評，并形成政策環境評價說明書；而環評單位則會對此說明書給出書面審查意見。按照國際慣例，政策環評意見不具強制性，但這些意見將是政府制訂政策的重要依據或參考建議。

　　環保部環境影響評價研究中心主任王亞男告訴財新《新世紀》記者，在國際上，環境評價分為項目環評和戰略環評，其中戰略環評分為三個層次，即法律法規、政策和規劃。中國應用建設項目環境評價已有數十年，規劃環評實施盡管困難，也有近十年歷史，但至今沒有政策環評和法律環評。

　　王曦舉例說，在近年的太湖污染事件中，可以看出，盡管江蘇、浙江兩省太湖流域的單個企業項目大多通過了項目環評，可是累積起來環境污染總量仍是太湖不能承受的。單個的合理性加起來不等于整體的合理性，而從總體上的把握，正是政策環評的作用。

　　環境專家認為，對于中國這個世界工廠來說，政策環評擁有很多現實意義。中國是鉛蓄電池、太陽能電池板、服裝、電子器件等的生產大國，這些產品大量出口國外，在促進國內經濟增長的同時，也造成了很大的環境污染災害。如果中國有政策環評，許多事情或許可以提前避免。

　　顯然，如果政策環評入法，相關國家部委、地方政府實施的政策，今后將可能被套上環境“緊箍咒”。這是環保部門的又一擴權之處。

　　不出所料，在人大環資委向相關部委和地方政府征求意見過程中，政策環評已被悄然拿下。令業界失望的還有，原本希望在新環保法中把規劃環評由“應當進行”變為強制執行，目前看來也未有進展。

　　與政策環評一起被拿下的，還有“按日計罰”條款。一個事實是，現有法律對違法行為懲罰過低，基本上只要求其“限期整改”。為改變局面，環保部兩稿中都加入了“按日計罰”條款，即企業在限期內未完成整改，超出每日可罰“一萬以上十萬元以下”的罰款。

　　公眾參與未破冰

　　業界公認的是，中國當下的環境治理存在一個體制性弊病，即主要在政府和企業之間封閉運行，基本將環境問題的承受者——公眾排除在外。而在發達國家，公眾是環境問題最重要和最有效的推動者。

　　2006年，國家環保部門雖出臺了鼓勵公眾參與環境保護問題的規章制度，受害民眾近年也通過信訪、抗議等方式參與環保，但至今鮮有成功維權案例。民眾的力量遠未形成對政府和企業的有效制約，因此，環境學界特別希望新環保法修訂在公眾參與方面著力。

　　目前環保法第六條規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，有權舉報污染者。中國環境資源法學研究會會長、武漢大學教授蔡守秋認為，新環保法應明確公眾的環境權，上述條款應加入“一切單位和個人都有享用適宜環境的權利”才合適。

　　財新《新世紀》記者發現，在環保部今年2月的修訂初稿中，第六條加入了“國家鼓勵公眾參與環境保護”的內容。然而在9月的上交稿中，第六條則未作修改，“鼓勵參與”字樣已被拿下。幸運的是，政府和相關企業應公開環境信息的新內容，目前尚在送審稿中。

　　有學者認為，在各方阻擊之下，希望此次環保法修訂在眾多領域破冰已不現實。能等來的，至多是有限進步。

　　“一部環保法，學界當然會提出一個理想模式，但經過方方面面的協調，面貌會變樣。最終出臺的是一個各方妥協后的產物。這種妥協可以反映出我們國家整體的環保意識到了一個什么程度。”一位學者說。