,,

　　從上個世紀90年代初開始，城市自來水行業啟動了大規模改革。改革領域包括政企分開、建立現代企業制度，拓寬資金渠道、引入外資、民資，推進市場化，打破壟斷、引入競爭等多個方面。從目前看，改革取得了一些成果，但引發的問題也不少。

　　已進行了哪些改革？

　　政企分開與建立現代企業制度

　　自來水改革首先是從“政企分開”與經營企業“建立現代企業制度”開始的。政企分開與建立現代企業制度是同時進行的。

　　對外資、民資開放

　　上個世紀90年代中期起，自來水行業開始引入外資。隨后，允許外企、民企以各種方式進入經營，一些自來水企業經過改制、兼并重組、剝離不良資產后上市。

　　剝離社會功能

　　在政企分開的同時，將企業具有的社會功能大多剝離，企業原來辦的幼兒園、學校、醫院等具有社會功能的單位被剝離。

　　剝離輔業

　　計劃經濟體制下很多城市的自來水經營單位還經營與自來水相關的其他經營業務，如自來水設備制造，自來水設施的建設、設計，自來水設備、設施的修理等。剝離設備制造、規劃、設施建設等業務的主要目的：一是為了使自來水企業成為自主經營、自負盈虧的競爭主體，避免出現不公平競爭。二是為了提高政府補貼的使用效率，使政府補貼只補自來水供水，而不是補其他行業，減輕政府的財政壓力。三是使相關設備制造業、建筑業等競爭性市場得以開展公平競爭。

　　制水、供水、污水處理分開經營

　　制水、供水、污水處理分開經營改革要解決的問題：一是躲開引入外資、民資的政策限制，在制水領域引入發展需要的資金或者完成政府招商引資指標。二是將認為的自然壟斷網絡部分與不是自然壟斷的制水、污水處理分開，在可以開展競爭的部分引入競爭。在自來水行業，很多人認為制水部分是可以引入競爭的，像電力行業的發電競價上網一樣。

　　改革行業管理制度

　　自來水行業管理制度的改革，一方面是解決自來水行業監管的公平公正問題，使價格決策在公開透明的環境下進行，避免過去單方面由政府決定的局面，更多地考慮用戶與經營企業的利益。另一方面，一些地方的管理機構由原各地的公用事業局改為水務局則是為了對水行業進行統管，解決過去內部矛盾重重、協調困難的局面。

　　怎樣看待已進行改革的效果？

　　“建立現代企業制度”的結果

　　自來水行業建立現代企業制度的改革，部分取得成功。按照現代企業制度要求，現代企業的標準是“自主經營、自負盈虧、政企分開，管理科學”。在自來水行業的制水企業、供水企業，事實上都沒達到上述要求，只做到了政企分開，“自主經營、自負盈虧”很少能做得到。

　　“政企分開”的效果

　　總的來說，政企分開了。政企分開要解決的一個問題是建立有效、符合市場經濟體制的政府監管制度，建立起系統的監管法律法規體系，建立起有效的監管機構體系，這一點，沒有做到。

　　對外資、民資開放的效果

　　引入外資、民資的主要目的是獲得發展需要的資金。獲取資金的短期目的達到了，一些地方政府確實引入了外資。但是，引入的基本上都是高成本資金甚至是難以承受的高利貸，所以在本屆政府換屆后，往往成為下屆政府難以解決的難題。

　　引入外企、民企經營的另一個目的是改制，讓企業帶來新的經營方式，提高經營效率。實際上，進入的外資、民資企業的意圖很多時候與政府的意圖正好相反。企業是因為看到原來的效率低下、壟斷，只要在現有條件下稍加改革即可獲得很多利益，并不想改變現狀。外企、民企進入后首先要求得到的是政府更多的優惠政策尤其是提高價格，而不是自己設法提高經營效率。而且，人浮于事等問題難以解決，外企、民企也難以提高經營效率。

　　剝離社會功能的效果

　　各城市的自來水企業剝離企業“辦社會”職能，將學校、醫院等機構成功剝離，總體上擺脫了“辦社會”的拖累。但是，剝離并不徹底，企業為了獲得本單位職工子女在上學上的利益，對一些學校進行贊助辦學。這與原來的企業辦社會雖有性質上的不同，但也仍是“辦社會”的繼續。

　　剝離輔業的效果

　　總體上說，自來水行業剝離了原來的副業和輔業。但同時，自來水行業繼續涉足其他經營性行業。以自來水經營為根據地，向其他競爭性行業發展。總的來說，是剝離了原來的副業輔業，而轉向經營其他競爭性業務。

　　制水、供水、污水處理分開經營的效果

　　將制水、供水、污水處理分開經營的主要目標，是將明顯帶有自然壟斷性的管網供水部分與可引入競爭的部分分離，以便在制水與污水處理領域開展競爭。改革主要是在特大城市和大城市實施，一些中小城市沒有實施。因為中小城市制水、供水、污水處理分開經營，縱向分割難以進行。

　　即使在特大城市，分割后在制水、污水處理方面，也只是在設施建造、設備采購方面引入了競爭；在建設項目招投標，經營許可證競標方面產生了競爭。在制水、供水、污水處理方面，有實質意義的競爭沒有引入。

　　自來水制水、污水處理投資巨大，不允許出現過多剩余的競爭能力。另外，水資源有限，大多數地方也提供不出富余的可用于競爭的多余水資源。

　　行業管理制度改革的效果

　　自來水管理、監管制度并沒有實質性改變。監管者對被監管者的監管實際上處于不到位狀態。

　　自來水行業的經濟特性與社會特性#p#副標題#e#

　　自來水行業的經濟特性

　　管網性。

　　自來水供水從自來水廠到用戶，必須經過自來水管網。沒有管網就不能供水，不經過管網就不能經營。

　　設施設備專用性。

　　自來水管網只能用于自來水輸水，不能用于其他用途。自來水制水設備設施也只能用于自來水制水，很難改為其他用途。

　　投資沉沒性與投資規模巨大。

　　自來水制水設備、設施、輸水管網的專用性決定了自來水設施設備投資的沉沒性。另外，自來水投資規模巨大，建成的設備、設施一旦不用，損失巨大。

　　產品的“資源性”與短缺性。

　　在全世界大多數地方，水都是短缺的自然資源，在我國尤其如此。在我國，很多城市都存在水資源供給不足，有的甚至需要依靠長距離輸水解決本地水資源不足問題。

　　自然壟斷性。

　　首先，自來水容易壟斷。在現代大中小城市尤其是大中城市，居民取得多來源的水源供應幾乎是不可能的，更難以依靠自身能力解決。只要壟斷了水源或輸送管網，就可以造成壟斷。

　　其次，自來水經營必須壟斷。其中的理由：一是大多數城市水資源緊張，需要統一配置，缺少可用于競爭的水資源。二是各種水源的水質不一，需要保證統一質量標準。三是自來水廠向特定區域的消費者供水、管網統一，建設與管理成本最低，如果要出現競爭，就要建設多余的制水、輸水能力，代價巨大。而且即使出現多余的制水、輸水能力，也不一定能出現較強的競爭，因為還受水資源有限的制約。自來水經營無論從資源的有效配置、供水的穩定性還是經濟效益上講，壟斷經營都有相當的合理性。自來水經營具有明顯的規模經濟與范圍經濟特色，在理論上在一定區域內，由一家經營成本最低。

　　自來水行業的社會特性

　　城市居民生活甚至生存的必需品。水是城市居民生存、社會活動、經濟活動必不可少的物品。必須保證讓所有的城市居民能夠得到生存和基本生活需要的水。所以，從人的生存、經濟活動的持續與穩定、社會活動的持續與穩定方面，必須保證城市自來水供應的穩定、持續、可保障、用得起。不僅在價格上可承受，而且要在整個城市范圍內讓所有的人方便地取得生存、生活需要的水。因為水涉及到人的生存，所以供水的社會意義重于其經濟意義。自來水的改革與監管，首先要保證穩定、持續、保質保量，讓所有人能得到、用得起。

　　不可或難以替代性。在城市居民生活、生產活動中，自來水是很少的幾種沒有替代或難以替代的物品之一。幾乎沒有任何東西能大部分替代自來水，更沒有完全能替代自來水的物品。

　　強烈的公益性。城市居民必須依靠自來水供應，只是反映自來水重要性的一個方面。城市經濟、整個城市的存在也依靠自來水。自來水供應實際上是整個城市制造業、服務業及其他行業存在的基礎。自來水本身的經濟意義遠小于其對于整個經濟、整個社會的意義。

　　未來需要解決的主要問題

　　發展問題

　　總體上說，在我國城市化正在快速發展的進程中，加上過去的歷史欠賬，在未來很長一段時間，總量發展仍是需解決的主要問題。發展方面的問題主要從兩方面考慮：

　　發展的適度問題。自來水的發展既不能滯后于城市發展，也不能超前發展太多，滯后與超前發展都應有一個較小的合理幅度。從這些年的改革情況看，自來水發展總體上比較合適，但在一些城市，超前的情況比較嚴重，造成了大量的資金、資源浪費，由于建設資金使用的是外資、民資，資金使用成本由現在的用戶承擔，還加重了當前用戶的水費負擔。

　　經營、發展的有效率問題。此問題應該是目前自來水發展方面應解決的主要問題。從過去的情況看，我國自來水的發展效率并不高，資金浪費嚴重，成本高昂，自來水供水管網漏損嚴重，總體上說沒建立起支持自來水經營、發展有效率的體制、機制。

　　公益性或社會公平問題

　　合理的價格水平問題。既然自來水存在自然壟斷性，如果要價格合理，就必須加以管制，不管公營還是私營。合理的自來水價格水平應該按公用事業價格辦法制定，不應按商業定價，尤其要考慮低收入者的承受能力。價格需要反映水的經濟價值、需要補償水的使用成本，也需要考慮節約用水問題，但這些考慮是在保證居民生存需要的基本水量之后。

　　穩定、持續、可保障的供給問題。自來水是居民生活、社會活動、經濟活動的必需品的性質決定，城市自來水的供給必須是穩定的和可保障的。既要保證足夠的數量，也要保證質量。