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　　編者按

　　國務院辦公廳近日發布《近期土壤環境保護和綜合治理工作安排》。文件首次公開提出，在農業生產中，應禁止使用含重金屬、難降解有機污染物的污水，以及未經檢驗和安全處理的污水處理廠污泥、清淤底泥等。

　　污泥作為重要的土壤污染源，制定怎樣的標準是安全的？監測體系如何建立才能確保污泥標準被不折不扣地執行？本期《透視》擬對比研究我國與德國在污泥土地利用和土壤質量保護方面法規的異同，對污泥土地利用的安全性進行一次深入探討。

　　污泥行業內有一種說法:標準即游戲規則，參與制定標準就能在今后的競爭中立于不敗之地。

　　這句話從技術推銷角度看也許是如此。不過，從環境角度看這種認識是有問題的，因為環境立法的終極目標不是設立準入門檻或發放污染物排放配額，而是要確保人民健康生活最起碼的環境質量。

　　誰對污染土地的狀況負責？

　　“行為責任”與“狀態責任”存在矛盾，被棄置對象(土壤)的法律主體及其責任不明確

　　制定污泥農用的最高污染物限值有沒有意義呢？當然有意義。但是，這并不意味著污泥只要滿足了濃度限值，就可以在規定的最高施用量和最長期限內敞開施用了。終極的限制標準其實是來自污染物的歸宿地——土壤的健康狀況，也即土壤質量標準所確定的目標。

　　這就是環境立法中存在的所謂“行為責任”與“狀態責任”的關系問題。

　　1984年原城鄉建設環境保護部頒布了《GB4284－84農用污泥中污染物控制標準》，限定污泥施用的期限為20年，干基污泥施用量2000公斤/畝(30噸/公頃每年)。2009年，住建部頒布了《CJ－T309－2009城鎮污水處理廠污泥處置農用泥質》(以下簡稱CJ－T309－2009)，將污泥分為A、B兩級，分別對應食物鏈和非食物鏈，規定年累積施用量7.5噸/公頃，最高連續施用10年。

　　就污泥土地處置而言，住建部代表的是污泥產出方，是“行為責任”人，它的目標是要將污泥運到農用土地中去。而這里的“狀態責任”人是誰呢？應該是農業部或國土資源部，因為農用土地如果被污染，應該是他們的責任。但迄今為止，農業部或國土部未參與制定和頒布任何有關污泥土地利用的標準。

　　不難看出，污泥農用標準的制定頒布本身，已顯示存在“行為責任”與“狀態責任”的矛盾。

　　如果隨意傾倒污泥，造成了土壤污染，按照我國現行的執法原則，全部責任在實施傾倒的“行為責任”人一方。但是，事實上，環境健康和安全不是行為責任人能完全負責的。一旦污染，行為責任人一般就是被罰款，極個別的可能還會蹲班房(如北京門頭溝污泥傾倒案)，但已造成的損害會持續(無法治理)，而更大范圍的環境損害仍會繼續發生。

　　2011年我國城鎮污水處理能力已達1.36億立方米/日，理論上每年應有3000萬噸～4000萬噸污泥產出，以目前現有的處置項目和能力考慮，大部分實際上仍在非法棄置中，棄置到哪里根本無法統計。

　　其實，我國早在1995年就有了《土壤環境質量標準GB15618－95》，但大量土壤仍被嚴重污染，除了污灌外，還有礦區污染、石油污染、固體廢棄物堆放污染(這其中就包括了污泥)、工業“三廢”污染耕地，數量不容忽視。

　　顯然，礦區、石油、工業、城鎮廢棄物污染的行為責任，無法追溯到地礦部門、石油部門、化工部、冶金部、住建部這些部門，并讓他們來埋單。換句話說，我國環境方面的立法如果仍以行為責任為對象，一個根本性的矛盾仍將難以解決:被棄置對象(土壤)的法律主體及其責任不明確。

　　板子應打在誰身上？

　　德國將管理責任落實在“狀態責任”方的思路可借鑒，肇事者、土地所有者、占用者、繼承者均須承擔污染土地恢復、無害化責任

　　在污泥處置方面，德國的立法有可借鑒之處。1998年3月17日頒布的《聯邦土壤保護法》規定，被污染土地的肇事者、土地所有者、占用者、繼承者均須承擔將被污染的土地無條件恢復并使其無害化的責任。它將環境保護/土壤保護的管理責任落實在“狀態責任”方而非“行為責任”方，對于法規的可執行性有極為重要的意義。

　　德國立法的優點在于，以“狀態責任”為基點，責任界限十分清楚。污染者付費作為一種原則當然是正確的，但當污染者無能力負責時，土地的所有者、繼承者就對土壤安全負有全部、直接、不可推卸的責任。當所有者也沒有能力負責時，公共資金即國家必須負責，但國家有權在土地出售時優先獲得償付。

　　農業土地的經營者可以使用各種來源的有機質，污灌也好(水途徑)，有機肥也好(土壤途徑)，來自垃圾可以，來自污泥也行，但30年內的一切施用、檢測記錄必須完整保存。國家鼓勵公民舉報可能被污染的土地，由國家組織進行監測，一旦確認污染，必須立即停止使用，并自費恢復到未污染的狀況。所以土地一旦污染，產權所有者的財產將意味著大幅貶值。在如此嚴峻的責任、嚴格的管理下，一般消費者自然不必有吃到毒大米的擔憂。

　　污泥標準不可各自為政

　　環境立法需把握環境質量保護的尺度，政策上應具有協調一致性，污染物控制指標有嚴格的計算依據，可保證長期應用

　　從立法層面看，污泥處置不應是一場小孩子玩的丟手絹游戲，能以擊鼓傳花的方式，把問題傳到別人手里就算完了。“行為責任”與“狀態責任”的關系不理順，土壤安全的責任主體不落實，“鎘米”問題就會不可避免地一再重演。

　　在這方面，德國標準體系值得借鑒之處在于，它以土壤保護法為框架，統管廢棄物循環、污泥土地利用處置等相關法規，政策上具有協調一致性，所規定的污染物控制指標有嚴格的計算依據，可保證長期應用而不會造成土壤安全問題。

　　相比之下，我國污泥標準的制定有各自為政之嫌，標準的取值可能過于樂觀，而與實際情況偏離(污灌水質指標鎘濃度0.005mg/l對應的污泥鎘濃度20mg/kg，農用污泥指標鎘濃度僅3mg/kg，對應的水質鎘濃度0.0008mg/L，標準之間就有5倍以上的差別)；一些指標表面上看，給人以世界最先進的印象，實則不然，控制指標偏寬，有為開拓處置出路而犧牲環境質量的傾向。

　　在德國，污泥的土地利用只能在非常嚴格的監督下才能進行。法律明確規定了將執行的監督權授予第三方。德國《污水廠污泥條例》中，首先禁止施用混入來自工業廢水的污泥，禁止施用未經處理的生活污泥，也禁止對果園、菜園、永久性草場、森林用地、自然保護區、水源地、陡坡等施用污泥。可施用的污泥分為兩檔，一檔是污染物濃度極低的污泥，只規定首次施用前需要檢測污泥中的污染物濃度和每10年為周期監測土壤健康狀況。干基施用量為每3年每公頃5噸。另一檔是污染物濃度較高的污泥，對此特別明確規定，這種指標的污泥施用必須由第三方授權機構進行高頻度的檢測(每兩個月至6個月，根據機構的要求進行)。

　　尤為重要的是，德國的土壤保護法中規定了年度進入土壤的污染物最高限值，這也是判斷土壤是否被污染的一個基準值。《聯邦土壤保護和污染地條例》第5節規定，從各種途徑(土、水、植物)向土壤輸入污染物有一個上限，高于這一基準值將被認為對土壤構成污染。

　　如果僅比較污泥的污染物最高限值，人們可能會發現CJ－T309－2009甚至比德國還嚴格(王海燕等《國內外污水處理廠污泥標準對比研究與建議》，見2010年第10期《給水排水》)。但實際上，這種解讀有失準確，因為它忽略了與此相關的另兩個關鍵限值:年污染物輸入量、污泥施用量。CJ－T309－2009未規定污染物的輸入量，僅規定了污泥的最高施用量和時間:7.5噸/公頃每年，最長連續10年。通過計算比較，我們會發現，CJ－T309－2009的A級污泥標準，在污泥施用量上其實是德國的4.5倍，在污染物施用量方面分別是3.75倍(鎘)和15倍(汞)。

　　德國污泥土地利用處置法明確禁止混入來自工業廢水的污泥農用，且禁止污泥用于果蔬、草場、森林，這一點可能與國人的常識相悖。CJ－T309－2009標準中明確的施用對象就是“農田、果園或牧草地”等。因為我們一向以為只要不直接入口，只要農產品不是生吃的，污泥用在哪里都無妨，特別是森林、草地這樣的似乎遠離人類食物鏈的地方。這種差別其實最深刻地體現了德國人對生態保護的準確理解，因為草場、森林的生態系統比耕地要脆弱得多。

　　環境立法不是發放污染配額，也不是授予企業一次申請、有效期內無條件有效的“營業執照”。環境立法的好壞，主要表現在它對環境質量保護的尺度把握得是否準確、適度，體現的實際是一種終極人文關懷和科學精神，這不是簡單照抄別人一兩個概念、三兩個數值就能辦到的，何況有時候抄走了樣是很可能誤事的。