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　　生態文明本身處于建設之中，制度不完善、機制不健全，是“五位一體”的制度空白，生態文明體制改革更多的含義是體制建設。生態文明建設制度體系包括從源頭到過程、再到后果等全過程。生態文明體制改革重點是完善干部考核評價機制，當務之急是推行主體功能區制度和生態補償制度。

　　和誰對話?

　　趙建軍，1961年4月生，四川省古藺縣人。哲學博士，中央黨校哲學部（社會發展研究中心）教授、博士生導師，科技哲學教研室副主任。兼任國家社科基金哲學評審組專家、國家可持續發展實驗區專家指導委員會委員、國家林業局咨詢委員會委員、中國自然辯證法研究會科技創新專業委員會理事長等。

　　為什么對話?

　　十八屆三中全會提出，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，堅決破除各方面體制機制弊端。我們想知道，生態文明體制改革的含義是什么？當前生態文明體制機制建設存在哪些弊端？生態文明制度建設最核心的制度是什么？

　　對話人趙建軍中央黨校哲學部教授

　　采訪人中國環境報記者黃婷婷

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　　焦點關注如何理解生態文明體制改革

　　關鍵思路更多的含義是體制建設

　　記者：十八屆三中全會明確提出，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度。生態文明體制改革的含義是什么？

　　趙建軍：黨的十八大提出經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局。十八屆三中全會以深化改革為核心，進一步提出這5個方面的體制改革。我認為，與其他4個方面體制改革比較起來，生態文明體制改革更多地意味著建設，因為生態文明本身處于建設之中，制度不完善、機制不健全，是“五位一體”的制度空白。

　　記者：十八屆三中全會還提出，堅決破除各方面體制機制弊端。在生態文明建設方面，您認為有哪些弊端？

　　趙建軍：生態文明體制機制還處于建設階段，因此自身的弊端還沒有顯露出來。要加快推進生態文明制度建設，會遇到來自傳統發展理念、發展方式，尤其是經濟快速發展所形成的阻力，表現在經濟、政治、文化、社會現有體制機制的許多方面。只有破除了這些領域與生態文明制度建設相矛盾的弊端，生態文明制度才能建設好。比如，傳統的政績考核制度使地方更愿意追求GDP增長，忽視了環境保護。比如，在經濟體制方面，資源的稀缺價值沒有體現，導致礦產資源、水資源等過度開發。比如，在環境執法上，違法成本低、守法成本高，企業環境治理的積極性、主動性不高，缺乏內在動力，也阻礙了生態文明建設進程。

　　記者：那么，是否意味著生態文明體制改革要以政治、經濟、文化、社會體制改革為基礎？與4個方面體制改革相比，生態文明體制改革的重要性何在？

　　趙建軍：改革開放35年來，我們在政治、經濟、文化、社會等方面建立與市場經濟相適應的體制機制方面推進較快，當然需要改進的地方依然很多，特別是市場的決定性作用沒有充分發揮是突出障礙。而作為剛剛起步的生態文明制度建設，主要就是要規避和解決其他四大建設中出現的資源環境問題，離不開其他四大建設體制機制的轉變。但是生態文明制度建設是以保護環境、規范資源開發為著眼點，它所劃定并堅守的環境紅線或多或少與其他四大建設尤其是經濟建設存在矛盾。根據“五位一體”總體布局，要把生態文明理念融入到經濟、政治、文化、社會建設全過程，其他4個方面體制機制改革應以生態文明建設為基礎和前提，為生態文明體制機制建設服務。

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　　焦點關注生態文明制度體系構成

　　關鍵思路包括從源頭嚴防到過程嚴管、再到后果嚴懲等全過程

　　記者：生態文明制度體系復雜而龐大。概括來說，您認為分為幾個方面？

　　趙建軍：已有的生態文明制度涉及資源、環境等方面，但是零散的、不成體系、不完善的，這就導致地方盲目開發、過度開發，發展不可持續。

　　十八屆三中全會提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。從源頭嚴防到過程嚴管、再到后果嚴懲等全過程，闡明了生態文明制度體系的構成及其改革的方向和任務。源頭嚴防包括健全自然資源資產產權、國家自然資源資產管理體制、自然資源監管體制、實施主體功能區制度、建立空間規劃體系、健全用途管制、建立國家公園體制7項制度；過程嚴管包括資源有償使用制度、生態補償制度、資源環境承載能力監測預警機制、污染物排放許可證、企事業單位污染物排放總量控制制度 5項制度；后果嚴懲包括生態環境損害責任終身追究制、實行損害賠償制度2項后果嚴懲制度。還有開放環保市場、環境信息公開、區域聯動機制等方面的改革要求。

　　記者：這些制度能否得以銜接？如何銜接？

　　趙建軍：這些制度雖然涉及不同的領域和方面，但其實是相互關聯的。源頭防護制度體系建立健全起來，在過程實施中就能清晰做到依法監管，只要監管制度落實并嚴格執法，就會大大減少環境損害事件，責任追究和損害賠償案件自然下降。比如，十八屆三中全會提出，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核，人們的行為自然就會變開發為保護，這一規定就有利于生態紅線制度的落實。

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　　焦點關注生態文明體制改革的重點和當務之急

　　關鍵思路重點是完善干部考核評價機制，當務之急是推行主體功能區制度和生態補償制度

　　記者：生態文明體制改革的重點是什么？當務之急又是什么？

　　趙建軍：我認為最重要的是改變領導干部考評機制。在當前的政績考核體系中，經濟發展指標所占比重過大，許多地方以GDP為主導的發展觀仍然沒有從根本上改變，阻礙了生態文明建設。

　　習近平總書記指出，要改進考核方法手段，既看發展又看基礎，既看顯績又看潛績，把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為重要考核內容，再也不能簡單以國內生產總值增長率來論英雄了。要按十八屆三中全會要求，把領導干部任期生態環境目標責任制的執行情況納入考核內容，在領導干部離任時，對自然資源開發、環境狀況進行審計，對造成嚴重后果的領導干部進行責任追究，而且終身追責。只有這樣，才能把握生態文明建設的正確方向。

　　當務之急，是推行主體功能區制度、生態補償制度等。生態文明建設歸根結底是為了群眾，而群眾最關注的是能否解決嚴重的霧霾、普遍的水污染等問題。解決好這些問題，就要求盡快實施主體功能區制度，把禁止開發、限制開發的地方趕緊保護起來。而保護的前提就是實施生態補償制度，讓保護者獲得應有的回報，運用好政府和市場手段保護好生態環境。

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　　焦點關注如何解決“九龍治水”問題

　　關鍵思路做好頂層設計，成立專門機構

　　記者：生態文明建設工作涉及環保、國土等多個部門，存在職能交叉、職責不清的情況，即所謂的“九龍治水”。您認為這一問題如何解決？

　　趙建軍：這一問題其實在十八屆三中全會中可以找到答案。正如前面所說，生態文明制度體系是系統性的，是有序化的，包括源頭、過程、后果全過程，每一項制度的范圍、職責、功能以及與其他制度之間的關系是明確的。我們現在強調頂層設計，就是要圍繞國家戰略目標，站在國家治理的角度，實現方向明確、職責分明、分工協作的各部門聯動機制。

　　我還有個想法，就是國家現在提出成立全面深化體制改革領導小組。我認為在生態文明體制改革方面，可以在領導小組下設立一個生態文明體制建設辦公室。因為生態文明建設涉及多個部委，必須有一個跨越部委的機構來進行協調。

　　記者：現在談及生態文明建設，經常提到“頂層設計”這個詞。您能否詳細介紹一下，頂層設計的含義是什么？

　　趙建軍：頂層設計是運用系統論的方法，從全局的角度，對某項任務或者某個項目的各方面、各層次、各要素統籌規劃，以集中有效資源，高效快捷地實現目標。具有頂層決定性、整體關聯性和實際可操作性。做好生態文明制度體系建設的頂層設計，就是要制定一套符合國家未來發展戰略和目標的生態文明制度建設規劃，也就是說，對我國生態文明建設做整體、長遠考慮，對不同地區、不同生態主體（各級決策者、企業、大眾、資源開發者等）統籌規劃。經過全方位的論證，充分吸納各方的建議后，形成一個能夠為不同主體共同接受和遵守的合理制度。

　　當然，頂層設計并不是一蹴而就的，是一個需要不斷反思、不斷認識、不斷提高的過程。

　　記者：頂層設計固然重要，地方落實也很重要。盡管形成了相對完善的生態文明制度體系，但是地方在遇到發展與保護的矛盾時，是否會真正落實這些制度？比如在推進主體功能區制度時，一些地方會不會把禁止開發、限制開發的區域劃??？

　　趙建軍：地方發展經濟的熱情和訴求是可以理解的，但必須轉變觀念，處理好經濟發展同生態環境保護的關系，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念，決不能以犧牲環境為代價去換取一時的經濟增長。在理念尚未轉變情況下，必須在生態文明制度設計中，建立嚴格的責任追究制度和嚴格的損害賠償制度。這就在很大程度上對地方官員和企業有警示性的約束，使其不能、不敢越雷池一步。

　　其實，對于地方官員來說，嚴格執行主體功能區劃制度，保護好生態環境，造福子孫后代是更大的政績。各級主體功能區劃分、審定和監督工作由上一級相關部門負責，跨領域、跨行政區的功能區劃由國家相關部門負責，這樣更有利于這項制度的落實。