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　　在人們呼吸著霧霾擔心空氣污染的同時，水污染也同樣嚴峻，“有河皆干，有水皆污”已經不是一種夸張的說法。河流湖泊為我們提供生存生活所必需的水資源，已經不再是取之不盡用之不竭。如何保護好水資源，這就需要生態補償。

　　流域生態補償就需要人們為水資源付出成本，從而保持其可持續性。那么怎么補償，補償給誰，如何建立公正的生態補償機制？

　　為此，21世紀經濟報道記者專訪了中科院水資源研究中心副主任、中科院地理所研究員賈紹鳳。他認為生態補償不僅需要體制機制的創新改革，更需要政治魄力。

　　生態補償資金應來自于政府和受益者

　　《21世紀》：生態補償談了很多年了，它對于流域的治理或管理有何重要意義？為什么要提流域生態補償？

　　賈紹鳳：十八屆三中全會提出五大文明建設，其中有生態文明，生態文明中水是非常核心的要素，山青水綠都關系到水。就宏觀背景來說，隨著人口越來越多、人類活動強度越來越大，自然生態系統受到人們的擠壓影響越來越強，為我們提供生態服務的資源越來越稀缺。為了維護、提高生態系統的服務價值，人們需要付出，而且付出要越來越多。

　　在沒有生態補償之前，自然提供的生態服務似乎是免費的，人們要想得到它又不想投入，那怎么可能長期持續，這是一種矛盾。有了生態補償機制、制度，可以對生態系統進行維護，為人類提供更高的生態服務價值。

　　現在我們的空氣、水、土壤等污染嚴重，要想改變就得付出，要想山清水綠，改變空氣烏煙瘴氣、水又黑又臭、土壤污染造成的糧食不安全等現象，重要的就是保護好整個生態系統的健康，這就涉及到生態補償。

　　《21世紀》：生態補償的對象是誰，誰來補償？

　　賈紹鳳：十八屆三中全會提到，資源配置要發揮市場的決定性作用，生態服務是很重要的資源，應該按照優化資源配置、提高資源配置效率來做。雖然生態服務功能往往是公益性的，但是投入成本與效益要維持平衡的關系，否則就不能長期持續下去。

　　這個投入有兩方面，首先是政府投入，另外是享受生態服務功能好處的人要支付一部分費用。政府投入是很重要的一部分，我們國家搞了很多生態保護工程，但這往往是些重點項目，要想保護好整個生態服務功能，得到好處的人應該支付費用。

　　中國的自然資源都屬于政府所有，作為資產所有人，政府應該投入。而得到好處的，尤其是跨流域方面，把別人的好處拿給自己當然應該付出。

　　補償的對象應該是生態系統的保護者，例如水源涵養區為保護水源作出犧牲的人、跨流域調水工程因調水而利益受損的人。

　　《21世紀》：補償標準怎么定，怎么補償？

　　賈紹鳳：一方面我們要客觀地看，不能站在某個利益相關者的立場上來看，要避開完全從自身利益來考慮。

　　《21世紀》：但各個地方都是從自己利益的角度出發，全局利益往往不會去考慮的。

　　賈紹鳳：每個人每個地方為自身利益考慮是正當合理的，但很多事情是需要妥協的，光從局部出發一定要做什么，肯定做不下去，一個地方要從其他地方免費調水，那肯定調不過來。很多時候，既要為自己考慮，把自己的需求充分表達出來，還要客觀公正地看別人的利害關系，所有人都獲利才是大贏家，只考慮自己，就會魚死網破。因此要相互考慮對方的利益，達成各方都能接受的方案。

　　《21世紀》：這就需要一個機制或制度建設，讓大家在一個框架內達成共識？

　　賈紹鳳：對，現代社會需要利益共享、合作共贏的理念，更需要制度保證。比如跨流域調水，以前水資源都是國家的，國家有權從一個流域調到其他流域，這是一種行政命令，現在應該承認被調走水的地區受到一定損失，應該補償。

　　首先形成一種共識，應該補償，其次就是補多少的問題。有人說要按照專家的估算進行補償，這是有難度的。水資源越來越稀缺，要提高利用效率，需要引入市場機制，按市場規律來辦很多事情就好辦多了。

　　補償標準不可能按照專家的理論估算執行，應該結合市場上利益相關者的協商結果，確定合理的補償標準。調水的人想少給點錢，被調水的人想多要點，這就有個討價還價，最后確定一個大家都能接受的價格。

　　各方的討價還價實際上給調水提供了一個很好的決策工具，能否調水關鍵看雙方能否達成協議。比如現在南水北調西線從四川調水，如果四川調一方水要價5元錢，調入地區就要考慮水源的價格加上工程建設的成本，假設總共是20元錢一方水，那就要考慮生產什么東西能賺回來，成本太高就不敢調了。

　　對于微觀用戶的補償應該強化

　　《21世紀》：也有用政治影響力來調水，比如北京從河北調水。

　　賈紹鳳：現在主要是政府安排下的調水，北京從河北、山西調水都是給錢的，而且它們也都愿意。北京從河北應急調水每方要3元錢，當地用水價格遠達不到這個數，當地政府考慮各種利益關系寧愿賣水。但是，集體用戶和農民用水就少了，沒人補償他們。

　　除了籠統說調水方和被調方有利益關系，調水區和受水區從各級政府到基層用戶都有各種利害關系，這里也有個利益平衡，需要系統考慮。

　　《21世紀》：這就是我問的要補給誰的問題，補給當地政府，他們就說這些錢要用在水利工程、防洪等方面，而百姓用水減少所受的利益損失誰來補償？

　　賈紹鳳：目前我們補償的主體是政府對政府，將來還是應該盡可能誰受損補償誰，農民灌溉用水受損就應該補給農民。北京市在潮白河上游就是這么做的，鼓勵農民少種水稻，一畝補多少錢，都補到農民手中，這才體現了公平。

　　《21世紀》：剛才我們已經說到了一些不公平的現象，生態補償體制機制如何建設？

　　賈紹鳳：拿調水來說，水資源的所有權是屬于國家的，水資源的使用權屬于地方政府。從管理上說，政府對政府決策更容易，另一方面，對于微觀用戶的補償應該強化。

　　《21世紀》：這應該比較難，個人沒有水資源所有權，又不具備管理權，只有部分使用權，屬于弱勢群體，他們的利益怎么保障？

　　賈紹鳳：北京對潮白河上游農民的補償就是很好的做法，只要你減少用水，我就補償給你。制度設計中首先考慮到個人，在有些方面能做到。同時集中式的“政府對政府”也有一些優點，調水后很多也是補償給受影響的地區。像南水北調，丹江口下游受影響，政府就給下游建補償工程，將長江水調過來補充進去，抵消部分不利因素，這樣的集中式補償也是很有效的。

　　《21世紀》：南水北調有些水源地補償發到縣一級，再往下發就很困難，這應該怎么解決？

　　賈紹鳳：把補償的錢發到地方政府，政府要公開一共給了多少補償，哪些人該補，補了多少，工程建設和辦公花費多少，要有這種公開的機制。

　　《21世紀》：落實到個人錢很少，就會有人抱怨調出去那么多水就值這點錢，這其實反映一個問題，生態補償的財政、經費來源很少，有人建議開征生態補償稅，這應該怎么解決？

　　賈紹鳳：跨流域調水的生態補償是比較簡單的，誰調水誰付錢，而其他生態補償比較復雜，比如同一個流域內上游水源保護，中下游用水，上中下游補償就比較復雜，因為水本來就是從上游流下來的。其實可以將水資源費更多地補償給上游，這是一個比較合理的資金來源。

　　上游是保護，是被動地不能做很多事情，不能開工廠不能開墾，這就受到影響了，按照市場機制也不好算，應該用流域內水資源費更多地傾斜給上游，再加上國家財政轉移支付。

　　還有一個可以探討的，流域內上中下游協商，水資源保護怎么合理分攤費用。有一個很好的例子就是福建晉江，它的主體在泉州市范圍內，流域上中下游成立了一個市級的水資源管理委員會，將市級的水資源管理和水污染防治等功能綜合起來，由市長統管。它們的機制就是，下游縣市給上游付錢，建立污水處理廠，搞水資源保護工程，其他流域也可以這樣做。

　　《21世紀》：這不涉及跨流域、跨行政區難度就小很多。

　　賈紹鳳：實際是一樣的，它底下還有很多縣市區，這種矛盾永遠存在，就看有沒有政治魄力。中央也可以考慮這樣做，泉州的做法并沒有打亂行政架構，這個委員會就是議事決策機構，由市長牽頭，水利局、環保局、發改委、城建局等相關部門都納入進來。

　　如果重視水資源，為什么不應該在管理體制方面進行適當調整？我曾經寫過建議，建議國務院成立水資源委員會，或者跟其他環境保護結合起來，成立資源環境保護委員會，由國家領導來主持，因為現在環保部和水利部的矛盾比較突出。原來有分工，環保不下河，水利不上岸，但中間有很多管理矛盾，兩個部門誰都沒管好水。