2014年，PPP成為了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵詞，曾經(jīng)默默安于一隅的環(huán)保產(chǎn)業(yè)似乎找到了“痛點”，正蓄勢待發(fā)。同時，中央層面和多地層面已陸續(xù)出臺PPP指導(dǎo)意見，從政策層面為PPP項目保駕護航。2015年，這場環(huán)保產(chǎn)業(yè)的PPP盛宴已然拉開序幕。
1、政策東風迎面而來
PPP，即Public-Private-Partnership（公共部門-私人企業(yè)-合作）。其基本涵義是指政府與社會資本進行合作，利益共享，風險共擔。對政府而言，PPP最直接的好處是融資。
PPP模式起源于英國，在國內(nèi)最早實踐于上世紀八九十年代，地方政府在電力、污水、區(qū)域開發(fā)等多個領(lǐng)域開始嘗試這種項目模式。此后，在污水、垃圾處理等項目上，這種模式開始被廣泛應(yīng)用。
不過，PPP模式的內(nèi)涵在很長一段時間內(nèi)沒有被重視。“PPP曾被簡單地看做了一種項目融資的手段。從這個角度出發(fā)的PPP模式并不利于打破壟斷，社會資本真正參與到公平競爭中去。”北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說。
因此，PPP模式不應(yīng)僅僅理解為拓寬政府的融資渠道。國內(nèi)多位研究PPP模式的專家指出，實質(zhì)上，PPP模式更應(yīng)側(cè)重于經(jīng)濟的發(fā)展模式，而非簡單的融資功能。PPP模式重點投資對象在具有一定收益的公用事業(yè)，這使得政府未來舉債發(fā)展的焦點在那些沒有收益的公用事業(yè)。因而，PPP模式的引進實現(xiàn)政府資源與社會資本的合作分工。
近年來，關(guān)于PPP模式發(fā)展的指導(dǎo)性意見陸續(xù)發(fā)布，政策春風頻頻吹向環(huán)保行業(yè)——
2010年5月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，強調(diào)鼓勵和引導(dǎo)民間投資進入多個基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，市政公用事業(yè)和政策性住房領(lǐng)域，以及社會事業(yè)領(lǐng)域、金融服務(wù)領(lǐng)域等。
2014年10月，國務(wù)院常務(wù)會議明確指出，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會資本合作模式，使社會投資和政府投資相輔相成。
12月4日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，其中包含《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。同日，財政部網(wǎng)站發(fā)布《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，還發(fā)布了《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》，確定了30個PPP示范項目，總投資規(guī)模約1800億元。其中污水處理、供水、環(huán)境治理等項目合計達到15個。
有環(huán)保企業(yè)負責人曾向記者提及，PPP模式在操作中有一個關(guān)鍵問題是，PPP模式?jīng)]有規(guī)范的合同模板可以參考，只能一個個項目去談。不過，就在今年1月，財政部就規(guī)范PPP合同管理工作發(fā)出通知稱，今后政府部門購買社會服務(wù)時，應(yīng)加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理。為規(guī)范PPP合同管理工作，財政部今后還將研究制定標準化合同文本等。
2、環(huán)保項目投資額高
環(huán)保市場人士認為，運營成本低和市場規(guī)模大，都為環(huán)保PPP模式的推廣提供了條件。
據(jù)美國環(huán)保部門估算，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運營成本，私營企業(yè)要比公共部門低10%至20%。世界銀行曾根據(jù)潛在市場競爭能力、設(shè)施所提供服務(wù)的消費特點、收益潛力、公平性和環(huán)境外部性等指標，定量分析了城市污水和垃圾處理相關(guān)環(huán)節(jié)的市場化能力指數(shù)。
同時，根據(jù)國際經(jīng)驗，污染治理投資占GDP的比例達2%-3%時，環(huán)境質(zhì)量才可得到明顯改善。過去10年，中國這個比例始終低于2%，其中有8年低于1.5%。行業(yè)分析指出，以2013年中國GDP為56萬億元為例，如果這一比例達到2%，污染治理投資可以超過1萬億元。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)巨大的市場，為PPP發(fā)展帶來了契機。全國工商聯(lián)環(huán)境商會會長文一波表示：“當下熱門的PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會資本，實際上也是在倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)改革。”
自去年底財政部公布總投資規(guī)模1800億元的PPP示范項目以來，今年不少省份已陸續(xù)推出省級層面的PPP項目。在各省市公布的PPP項目中，盡管環(huán)保類所占比例各有輕重，但投資金額都相對較高。
目前江蘇、四川、安徽、湖南、福建、河南等六省公布了具體PPP項目，其中環(huán)保類PPP項目，包括污水處理、垃圾處理、生態(tài)環(huán)境方面，共計162個，總投資約523億元。
162個項目中，污水處理項目占據(jù)主流，共113個項目，超三分之一，投資額315多億元，約占總額的60%，是生態(tài)環(huán)境項目（包括生態(tài)公園、流域治理項目）總投資的2.1倍、垃圾處理項目總投資的5.2倍。
其中，福建省推出的PPP項目都和污水處理相關(guān)，安徽、四川、湖南的污水處理項目都占省內(nèi)項目的六成以上。專家分析認為，各地污水處理標準在逐步提升，城市污水處理設(shè)施缺口較大，面臨的資金壓力不小。這些正是各地集中上馬污水處理PPP項目的原因。而《2013年環(huán)境統(tǒng)計年報》顯示，2013年全國廢水排放量、城鎮(zhèn)生活污水排放量均在增加。
此外，垃圾處理項目共33個，約占總數(shù)的20%，投資額達60.46億元，比重約占16%。其中21個項目出自四川。生態(tài)環(huán)境項目雖然在數(shù)量上最少，但單個項目金額驚人：16個項目總投資額近147億元，平均每個項目耗資約9.2億元。單筆最大投資額也出現(xiàn)在該領(lǐng)域，安徽省安慶市的石塘湖綜合整治項目預(yù)計投資62.6億元。投資33億元的湖南省益陽市志溪河、蘭溪河流域治理項目位居第二，僅這兩個項目投資額就近百億元。
3、熱潮的背后有隱憂
目前，已經(jīng)投身PPP運營模式的環(huán)保上市公司包括碧水源、首創(chuàng)股份、巴安水務(wù)、國禎環(huán)保、永清環(huán)保等?？梢灶A(yù)期的是，一場環(huán)保PPP盛宴已經(jīng)開啟。但多位專家在接受記者采訪時指出，狂歡之余，應(yīng)居安思危，需關(guān)注PPP模式的潛在問題。
“PPP模式真的一勞永逸地解決了所有問題？政府應(yīng)用PPP模式的目標應(yīng)該是，更好地完成政府治理，以較低的成本為社會提供優(yōu)良服務(wù)。目前看，PPP模式存在著的潛在問題需引起關(guān)注。”對此，賽迪智庫副研究員赫榮亮提出三個觀點。
首先，PPP模式隱藏了供給的真實成本，警惕地方政府擴張的二次沖動。政府通過稅費收入、債券等支出搞公共產(chǎn)品，增加了政府的負債總額，而公私合營很巧妙地將建設(shè)成本隱藏起來。在這種情況下，警惕地方政府通過PPP模式，走表外業(yè)務(wù)，將中央政府已經(jīng)壓下去的基建項目改頭換面，包裝后重新上馬。
其次，PPP項目含糊了公共產(chǎn)品的成本核算，警惕納稅人后續(xù)支出的大幅增長。PPP突出特點是公共部門向私人部門轉(zhuǎn)移風險，私人部門向公共部門提供現(xiàn)金，政府不出錢，企業(yè)出資金。企業(yè)拿到特許經(jīng)營權(quán)，大筆從銀行貸款，這增加了公共產(chǎn)品建設(shè)的資金成本，由于企業(yè)以相當?shù)偷淖杂匈Y金撬動項目開發(fā)，而最終包括利息在內(nèi)的全部成本來核算公共產(chǎn)品成本，最終通過價格傳導(dǎo)轉(zhuǎn)嫁給消費者，造成公共產(chǎn)品成本過高，以表面的微利經(jīng)營，掩蓋了企業(yè)暴利本質(zhì)。“因此，必須控制企業(yè)的貸款規(guī)模，要求自有資金進行建設(shè)，通過控制貸款比例來控制成本。”赫榮亮強調(diào)稱。
事實上，盡管各省紛紛推出一盤盤PPP大餐，但目前在具體項目說明上普遍仍是藍圖狀態(tài)，有諸多亟待落實之處?？梢灶A(yù)見的是，在已經(jīng)到來的2015年，環(huán)保行業(yè)PPP模式的熱度將會只增不減。不過，PPP模式是否能推動環(huán)保企業(yè)更廣泛更深層次的參與到社會投資中，值得期許。
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