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　　黨的十八大報告中要求，“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度”。生態價值資源主要是指土地資源和水資源。水除了一般意義上的資源含義外，還包含有從四維空間全方位考慮的水岸線資源、水域資源、水體資源、水能資源、水浮載力資源、水溫度資源、水自凈能力資源、水融質資源、水環境資源、水生態條件資源等十大資源。本期將從最嚴格水資源管理角度出發，著重對我國水資源補償制度中水資源內涵延伸概念進行深入探討。

　　1 落實最嚴格水資源管理制度迫切需要最新水資源理論支撐

　　水是生命之源、生產之要、生態之基。我國是水資源大國，同時又是水資源小國，水資源總量為2.8萬億立方米，而人均水資源占有量不到2100立方米，不足世界平均水平的四分之一，正常年份缺水500多億立方米，屬于水資源緊缺的國家。一邊是供需矛盾突出，用水量每年以5%的速度遞增；一邊是用水方式粗放低效，我國萬元工業增加值用水量為世界平均水平的2~3倍，是美國、日本的10倍以上，農業灌溉水有效利用系數為0.52，低于0.7~0.8的世界先進水平。針對當前我國水資源面臨的資源短缺、污染嚴重、生態環境惡化等日益突出的嚴峻形勢，2012年1月12日，國務院下發《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，明確了實行嚴格水資源管理的“三大要求”和“五大保障措施”。三大要求為：加強水資源開發利用控制紅線管理，嚴格實行用水總量控制；加強用水效率控制紅線管理，全面推進節水型社會建設；加強水功能區限制納污紅線管理，嚴格控制入河湖排污總量。五大保障措施為：建立水資源管理責任和考核制度，健全水資源監控體系，完善水資源管理體制，完善水資源管理投入機制，健全政策法規和社會監督機制。

　　不難看出，我國水資源制度建設建立在現有水資源理論的基礎上，著重對地下、地表的淡水資源在“量”和“質”兩個方面進行控制和管理，其目的在于提高用水效率，從這個意義上來說，現行的制度建設已考慮得比較周密了。問題是，此前對水資源的理論研究與闡釋，僅僅重點停留在地表及地下淡水所具備的“量”和“質”方面，致使水形成的資源特性及其權利和義務的研究闡釋也就相對單薄，受理論研究的限制，對水資源國家應統御的權利及應盡的義務認識還不很充分，表現為制度的制定和實踐上還有一定差距。而實際上水資源的理論內涵和外延十分豐富，水資源理論大廈的構建工程遠未完成。

　　2 水資源內涵及外延理論的深度構建——正在進行的水資源理論創新

　　水的表現形態和質態十分豐富，大自然中不僅有液態的水，還有氣態的水、固態的水；水還受自然力、社會力的作用，呈流動、蒸騰、滲透、循環等狀態；水不僅有水質的不同，還有水能的不同、水溫的不同、水色的不同等；伴隨水存在的各種環境，還有水形象的不同、水景觀的不同、水聲響的不同、水味道的不同，以及給人以感官的感受不同。水不僅是人類物質的第一需求，還會給人類的精神以重要影響，成為人類的精神需求……總而言之，水資源的概念不是單一的，而是多元的。隨著水資源的日趨短缺，水污染事件的頻現，我們應從包括人對水精神思維在內的水的四維空間（即指水的線——岸線、面——水域、體——水體、精神——水環境等）中去進一步挖掘、延伸與水休戚相關的水資源，對水資源內涵外延進行深入的研究和再認識顯得十分緊迫。

　　水的資源性是一個包括物質和精神多種形態在內的完整理論體系，通過大量的實地考察和深入的理論研討，我們認為水資源的概念除前面的一般闡述外，還包含以下10個方面的含義：

　　水岸線資源。岸線一般指河道（湖泊）水陸邊界線的帶狀區域。岸線具有綜合利用開發功能，既有行洪、調節水流等自然屬性，又有開發利用價值的資源屬性。美國水資源的所有權分屬于各州，各州水的沿岸所有權，是指土地所有人根據與其土地相毗鄰的河岸自然地享有水權。取得水岸線資源的企業、單位和個人，實際還取得了近水建設權、船舶停靠權、水景觀賞權、進入排他權。沿岸所有權（或稱濱岸權）是英國、法國、加拿大以及美國東部等水資源豐富的國家和地區水法規和水管理政策的重要理論基礎。

　　水域資源。地球上自然的江、湖、河、海，都有一定的水域面積。因此，水域面積應包括凈水面積、濕地面積、水工程面積、濱水環境面積等。凈水面積，為常年平均水位水面積；濕地面積，為歷史最高洪水位水面積與凈水面積之間的面積；水工程面積，指在濕地以外建設防洪、排澇、水土保持等水工程以及防汛道路工程和為工程安全規定附屬于工程的面積；濱水環境面積，是人們觀水、玩水、戲水及增建人文景觀的面積。這四大面積因水而生、因人而需，相互銜接、互為依托，功能各異，但其資源性質共同統屬于水域資源。而四種水域資源的任何變化，都必然會帶動水資源產生功能效益的相應變化。

　　水體資源。陸地上的江、湖、河、渠、庫等淡水資源，都有相應的體積。水下的物體，包括建筑物、養殖物、置放物、傾倒物和水面漂浮物等，都會擠占水體空間，導致水體容積量（即有效水量）減少或水位變高，甚至水體變質，影響水生物和兩棲生物的生存。因此，對水體資源的研究理應包含對水中物體存在體積的研究。

　　水能資源。憑借水流、山體等地貌，建壩蓄水，形成水位差，產生水的勢能，而用于機械運轉（古代）、水力發電（現代）等，通過水工程獲得的電能等能源，屬于水資源的衍生物。利用水能資源建設的三峽工程，年設計發電量 847億千瓦時。

　　水浮載力資源。“水可載舟”古今皆然。依靠一定深度的水體而形成水的浮載力，是水上運輸的根本所在，沒有水，水上運輸就無從談起。依托水浮載力所架構的浮橋、形成的航道等無疑也屬于水資源。據統計，一條長江黃金水道，每年承載的運輸達20億噸，位居全球內河第一，其運價約是公路的1/8、鐵路的1/2，經濟效益和社會效益巨大。

　　水溫度資源。地表水水溫變化有常，地下水有地熱水，也有地冷水，溫差不同，提供的能量不同。對其開發利用，可節省大量的能源，并減少排放。如夏天使用地下水冷卻、冬天使用地熱水取暖或洗浴等，就是水溫度能量利用的具體體現。因此，地下水、地表水的相對水溫度也是水的資源。

　　水自凈能力資源。水具備自凈能力，可以不花成本，自我消化人類社會產生的部分污染。水的自凈能力伴隨水和水域條件，可以消除與減少人類造成的水污染，成為水資源。很多地區進行的生物治污工程，就是采用自然環保手段，恢復水的自凈能力。

　　水融質資源。海水中的鹽，地下水中所含的包括鋰、鍶、鋅、硒、溴化物、碘化物、偏硅酸、游離二氧化碳和溶解性總固體等微量元素……，水的這種可溶解化學元素和礦物質的強大功能，都應視為水融質資源，歸類于水資源。因此人類對含有水溶解物的提取或對含水溶解物自然水的取用，勢必會造成自然水中這類物質的減少或轉移。

　　水環境資源。水是“文明之源”，水具有精神性質方面的功能，主要表現在水環境資源上。水環境資源包括水面環境（指在岸上看水體）和濱水環境（指在水中看陸地）兩種。水環境能使人的視覺產生美感、嗅覺產生快感、聽覺產生或寧靜或喧鬧的好感。任何影響、干擾、占用水環境資源的行為，都是對水環境資源的破壞和掠奪，都應予以制約。

　　水生態條件資源。水生態條件是一個復雜的綜合的資源，既有水文特征條件，包括水體、水位、水深、水質、水流、大氣濕度等條件，又有水域土壤條件，包括泥沙、底質、河道蜿蜒曲折、淺灘深潭、岸坡含水量、岸坡水通透性等條件。水生態條件中，所孕育的水中、陸上和兩棲的動物、植物、微生物等，從屬于水資源的水生態條件資源。

　　以上10種水的資源，大致分為三類：一是水本體內涵資源，包括：水體資源、水能資源、水浮載力資源、水溫資源、水自凈能力資源、水融質資源；二是水本體外延資源，包括水岸線資源、水面資源（水域資源）、水環境資源；三是既屬內涵又系外延的水生態條件資源。如果將這10類水資源從形態屬性上來分類，水環境資源屬水精神資源，其他9種資源系水物質資源。不管對這些概念主觀上是否已經認識，它的資源屬性客觀上已存在于自然水中。對其不斷加深認識，就可以很好地加以利用，對其視而不見，或則坐失其利，或則反受其害，有時還可能干出一些不可理喻的事情來。

　　3 落實最嚴格水資源管理制度應不斷深化對水資源理論研究和認識

　　認識滯后是造成我國水資源管理薄弱的重要原因。

　　對水本體內涵資源認識的缺失造成管理形嚴實寬。目前，我國占用水本體內涵資源的現象比比皆是。

　　“多龍管水”造成水本體外延資源中的水岸線資源、水域資源、水環境資源成為人人想吃的“唐僧肉”。水利、規劃、國土、發展改革、航道、港口等多部門和條線管理水域、水岸線及濱水環境，權責劃分不明晰，管理保護不夠協調，甚至缺位；國家尚無最嚴格的水域保護制度，水域面積成為一些單位和業主低成本擴張無償占有的“免費蛋糕”；水岸線及濱水環境缺少統一規劃；水岸線及濱水環境缺少管理規章制度。

　　水生態條件資源的理論創新不足造成“最嚴格的管理制度”盛名難副。水生態文明建設是生態文明建設的重要組成部分，也是人類經濟社會發展的重要支撐。但人們對既屬內涵又系外延的水生態條件是一種從屬于水資源的資源研究還很不充分，因而其有償使用和補償制度的廣度和深度自然就很難到位。

　　我國水資源和水生態的嚴峻形勢，不僅僅是淡水使用量無節制、效率低以及水污染的問題，還包括對水資源內涵及外延資源研究的不深不廣。只有對水資源內涵及外延的認識進一步深化，才能使最嚴格的水資源管理更言之有據、嚴之有理，更為全面，才能保證其真正落到實處。

　　加強對水資源內涵外延的研究。

　　目前淡水水量可用資源的最嚴格管理的理念已普遍為人們理解和接受，這應該說是經歷一個“十年磨一劍”的深化研究、轉變認識、制定制度、強力推進的過程。而要對深化的水資源內涵及外延資源實行最嚴格管理，也同樣需要有一個過程。

　　為加速推進這一過程，首要的就是加強研究，尤其是加大對水資源內涵及外延理論的研究力度，水資源理論的深化是具體制度制定和實踐的奠基之作。水資源內涵及外延10項資源中，有的雖已有專家在研究時偶有涉及，如水能資源、水岸線資源、水面資源（水域資源）、水溫度資源等，但大多未能作為水資源內涵及外延來深入研究，有的資源至今尚未有人提及，如水體資源、水浮載力資源、水自凈能力資源、水融質資源、水環境資源、水生態條件資源等。因此，水資源的研究仍需由表及里、逐步深化。當務之急是要進一步做好10種資源的深入研究和闡釋。

　　充分彰顯水資源內涵外延的隱性價值。

　　首先，水資源內涵及外延的資源，不僅具有自然屬性，而且具有商品屬性、資產屬性和法律屬性。其商品屬性是指這些資源可以在流通、盤活過程中實現其價值，它們的資產屬性是指這些資源作為資產或是財產，可以在占有和利用中獲得效益和增值，并在經濟上得以實現。

　　其次，要將水資源內涵及外延資源的使用權物權化，以出讓或者轉讓方式來實現這些資源價值化。水資源內涵及外延的資源使用權出讓是指國家在一定年限內將這些資源使用權讓與這些資源的使用者，并由使用者向國家支付出讓金的行為。從本質上講，這些資源使用權出讓、轉讓都是物權的買賣關系。

　　再次，水資源內涵外延的資源具有排他性，使用人有直接支配水資源內涵及外延資源而排除他人對這些資源的占有和使用的權利，具有優先于債權的效力。如其遭到妨害，權利人可以行使物的請求權。而對于租賃使用權，承租人僅可限于一定條件行使請求權。

　　最后，可將水資源內涵外延的資源作價出資或者入股。政府可以通過對這些資源價值化，在這些資源利用的企業中占有一定的股份，實際上是政府將水資源內涵及外延資源物權化的使用權作價出資或者入股。

　　綜上所述，根據使用權所取得方式和所包含的權利義務內容的不同，水資源內涵及外延資源使用權可以分為出讓資源使用權、租賃資源使用權兩種不同形式的使用權，兩種使用權可以通過資源租賃和資源作價出資或者資源作價入股三種具體方式實現資源價值化，既允許私營部門投資取得這些資源的經營權和使用權，國家又掌握主動權和控制權，有利于這些資源投資建設的統一性、協調性和資源開發、利用規劃的順利實施。

　　實行對水資源內涵外延資源的使用效率（或效益）的管理。

　　對各種水資源內涵及外延資源的使（占）用，各地要視具體情況制定出使（占）用的效益（或占有率）定額，制定出對低于定額的加價或向市場購買限額、抑或強制退出資源的使（占）用的制度，使水資源管理覆蓋其全部內涵。例如，20世紀60年代糧食單產不高的填水造地，在現在糧食單產已翻數番，水資源緊缺、水資源惡化的地方，是否要對退田還水、退漁還湖作出科學的規劃和合理調整。

　　水資源內涵外延資源權利與義務的對稱。

　　權利和義務是對稱的，水資源內涵及外延的各種資源權利是自然水派生出來的資源，都是國家資源，一切權利應隸屬于國家。國家既然對水資源及由水派生出來的豐富內涵及外延實行最嚴格的管理，建立了相關資源費的收費制度，國家也同樣應該建立相應的水生態補償制度，各級地方政府也就要認真研究和確保該所轄地域人的宜居和自然生物宜生的水和水域（含濕地）面積率，確保該所轄地域能有最理想的水體庫容、最佳的水位、最美的水環境和最良性的水生態條件。

　　尊重水的自然規律，讓水成為未來城鎮文化之源。

　　一是要尊重水的自然規律，要給城鎮留有和恢復一定比例的、自然的地表水面積和水庫容，不要再做填湖滅河的蠢事，不要讓城鎮變成“遇雨即淹”的不宜居城鎮；二是要讓城鎮留住自然的風光，成為個性化的有山有水有自然景觀的城鎮，給市民、給游客以歷史的、生態的、美好的鄉村記憶，要力避讓城鎮變成“千城一面”、“ 千鎮一面”沒有特色的城鎮；三是要重視弘揚各地特色的水文化，延續每條河、每個湖各自的水脈和文脈，要謹防出現城鎮的自然之河水干涸，城鎮的文化之河流枯竭。

　　泰州可率先試行建立水資源內涵外延的各種資源有償使用和水生態補償制度。

　　“和諧共生的生態名城 ”是泰州的重要建設目標，打造生態水城是其中的重要內容。因此，泰州要抓住2012年省委21號文件賦予的“轉型升級綜合改革”試點城市重大機遇，放大政策紅利，發揮水文化、水資源理論研究的優勢，組織專門人員，深化對自然水派生出來的內涵外延水資源進行研究，實現水資源理論的重大突破，探索建立相關制度，爭取在全省乃至全國，率先出臺包含水資源內涵及外延資源在內的水資源有償使用和全面的水生態補償制度，實行最嚴格水資源管理制度，加快全國水生態文明試點城市各項目標的實現，彰顯“靈秀水城、吉祥泰州”優美形象。

　　作者系中華水文化專家委員會委員、泰州市水利局原局長、高級會計師