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　　《水污染防治行動計劃》規定，“在控制用水總量方面，到2020年，全國用水總量控制在6700億立方米以內”。筆者認為，通過水權交易制度的實施，水資源富集地區可以將多余的水資源轉讓出去，既解決缺水地區的燃眉之急，又給當地帶來收益。因此，水權交易市場的建立將有力地推動“水十條”目標實現。

　　水權交易是以水權人為主體。水權人可以是水使用者協會、水區、自來水公司、地方自治團體、個人等，凡是水權人均有資格進行水權的買賣。水權交易所發揮的功能，是使水權成為一項具有市場價值的流動性資源。通過市場機制，吸引用水效率低的水權人考慮用水的機會成本而節約用水，并把部分水權轉讓給用水邊際效益大的用水人，使新增或潛在用水人有機會取得所需水資源，從而達到提升社會用水總效率的目的。

　　我國的水權交易主要包含江河水及地下水。水權交易是指水資源使用權的部分或全部轉讓，通常先由國家將水權分配給各省市，各省市再細分到基層，各地用不完的指標則可以相互交易。

　　政府間水市場有何優勢？

　　從2005年水利部正式發布《關于水權轉讓的若干意見》算起，我國的水市場建設已經走過了10年。然而，截至目前，水市場建設仍然處于試點階段，這與我國所面臨的水資源壓力極不協調。這也在一定程度上反映出水市場建設的困難。

　　在實踐層面，水權交易及水市場并不發達，水權交易的成功案例不多。大家討論的依然是黃河中游、黑河流域等水權案例。實際上，水市場建設的障礙固然與以取水許可為代表的水資源配置制度及其派生的水行政管理體制有關，但水市場建設的成本問題更為關鍵。以取水人、取水權交易為主要內容的水市場得以建立并良好運行離不開一些基礎設施及制度的支撐。由于水資源的可消耗性，水權內容的表征不得不依賴于登記。而水資源的流域性更要求統一登記。同時，水權交易要想達成，需求方與提供方之間需要一定的信息溝通渠道，打破水市場的地區限制，水權交易平臺就顯得極其需要。此外，水市場的壯大也需要相應的權益保護機制。這些技術性因素對水市場的培育十分重要?！蛾P于深化水利改革的指導意見》提出要開展確權登記，逐步建立國家、流域、區域層面的水權交易平臺。面對數量眾多、空間分散的取水戶，這些工作的開展無疑需要大量的資金投入。目前看來，資金投入主體應該是各級政府，但投入責任在中央與地方之間的劃分尚不明確。

　　當前，政府間水市場已成為關注熱點。一個成功案例當屬2000年發生在浙江省東陽市政府與義烏市政府之間的水權交易事件。東陽市和義烏市于2000年11月24日簽訂有償轉讓橫錦水庫部分用水權的協議。協議的主要內容是甲方（東陽市人民政府）以人民幣兩億元的價格一次性把東陽橫錦水庫的每年4999.9 萬立方米水的永久用水權轉讓給乙方（義烏市人民政府），且水質達到國家現行Ⅰ類飲用水標準。協議當然還包括計量、管理、付款方式等內容。從協議來看，這無疑是一個雙贏的結果。一方面，義烏市獲得了地區發展所需要的有保障性的水資源；另一方面，東陽市也通過交易獲得了一筆不錯的收益，可以用來支撐地區發展?？梢?，這種政府間形成的水市場具有現實基礎以及經濟優勢。

　　《關于深化水利改革的指導意見》提出鼓勵和引導地區間、用水戶間的水權交易。在此“地區間水權交易”到底所指為何沒有給出說明，且“地區” 概念并不能體現出市場主體。筆者把像東陽—義烏水權交易這種發生在政府之間的水市場稱之為政府間水市場，它的主要特點在于市場主體是各級地方政府。

　　政府間水市場得以展開，其經濟學邏輯在于通過減少市場主體從而節約交易成本。而交易成本正是當前用水戶間水市場建設需要解決的問題之一，并不是說有了政府間水市場就無需用水戶之間水市場。隨著技術的發展尤其是信息技術的發展以及水資源需求的增長，用水戶間水市場可能更能實現水資源的優化配置。只是就當前而言，建設政府間水市場是一種更節約成本的方式。政府間水市場建設還可促使地方政府采取市場化等方式優化本區域內的水資源配置，進而為政府間水市場提供水源。這意味著建設政府間水市場也可用來促進統一的用水戶間水市場建設。

　　政府間水市場建設有何法律基礎？

　　將地方政府當成水權代表者，進而參與水市場，這是用直觀的語言來論證政策的合理性。若想推動政府間水市場的發展并提供制度性保障，從法治的角度來考量，政府的這種角色亦必須符合法律的要求。

　　在對于東陽—義烏水權交易的大討論中就有關于交易雙方資格的質疑，認為在水資源國家所有權的前提下地方政府并不是權利主體。對于水權及水市場建設中地方政府角色的考量可能是后續的水權與水市場建設專門針對取水戶的原因之一。以致于黃河水利委員會2004年頒布的《黃河水權轉換管理實施辦法（試行）》特別強調水權轉讓出讓方必須是取水人。這顯然將政府間水市場排除在外了。

　　1988年制定的《水法》尚只規定水資源分別屬于國家所有和集體所有，并沒有就所有權的行使人作出規定。2002年修訂后的《水法》規定，“水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使”。如果僅從字面上來理解法律規定，地方政府確實不是所謂的水權交易的適格主體。但是從實際效果來看，東陽—義烏之間的交易確實是一種有效的水資源配置方式。如何讓這種制度創新通過法律之門？

　　法律雖然只規定由國務院代表行使水資源國家所有權，但地方政府實際上也在水資源配置中起著重要角色。認為地方政府在一定程度上也在行使水資源國家所有權并不存在操作上的問題。在此，運用法學中的推定概念是合適的，也就是說地方政府可以推定代表行使水資源國家所有權。這可以是政府間水市場建設的重要法律基礎。

　　地方人民政府推定代表行使水流國家所有權固然可以通過市場機制實現水資源的優化配置，但是這種推定如果走得太遠的話，可能造成的不利后果也是難以承受的。從社會現實來看，對地方政府推定代表行使予以一定的限制是必要的，這也正是國務院代表行使國家所有權功能之所在。《水法》中的水量分配條款就是對地方政府的限制。水量分配起著限制地方政府推定代表行使所有權效力的功能。一旦地方政府配置的水資源超過了一定的量，危害到其他地區的權益，地方政府的相關行為是無效的。

　　政府間水市場建設可采取哪些措施？

　　鑒于東陽—義烏水權交易后，理論界以及水行政部門內對于地方政府主體資格的質疑，建設政府間水市場理應先解決思想上的認識問題。要明確地方政府間簽訂的水資源利用協議是符合法律規定的觀念。東陽—義烏交易行為模式的特點在于上游地區有富余的水資源，而經歷了15年的經濟發展，這種情形現在已不多見。對于上游地區過多的取用水資源的情形，筆者認為，政府間水市場建設可從以下兩個方面推進。

　　一、借鑒新安江水環境補償的模式，開展政府間水市場建設試點。由上級政府協調并提供一定的資助來促進不同地方簽訂水資源利用協議。以通過交接斷面的水資源總量為依據，明確各方的經濟責任。

　　二、將一定量的水資源認定為地方水資源權益，這一權益可轉讓，而權益被侵害則可主張賠償。由于水資源在各地區的使用價值以及節約水資源的成本存在較大的差異，地方政府可基于這種比較優勢，達成水資源利用協議，實現水資源的優化配置。

　　三、是將許可證作為執法的重要依據，并以違法成本高為原則強制執法。《清潔水法》第309條對違法排污的各類處罰作出規定。環境保護主管部門可以根據許可證中的排放監測、設施檢查等內容進行跟蹤，如果設施發生違反許可證限值和條款的情況，許可證管理機構可以及時發現并對違反許可證規定的行為進行糾正。根據違法行為的情況，可以追究違法企業的民事或刑事責任。民事執法包括環保局采取的行政處罰、司法部門代表環保局和其他部門采取的處罰、公民提起的訴訟等。罰款按每種污染物計算，并且與按日計罰掛鉤。舉例說，如果一個企業有16種污染物，有7種不合規，如果按照每種每天2500美元計算，每種違法行為的罰款額度最高可達3.25萬美元/天。民事罰款上交美國財政部，納入國庫管理。

　　四、是制定具體詳細的技術導則，兼具科學性和靈活性，增強可執行性。為落實許可證要求，美國環保局制定了國家污染物排放削減系統指南，分12章詳細介紹了申請程序、基于技術的排放限值、基于水質的排放限值、監測與報告要求、特殊情形、內容調整、行政管理程序、實施與強制執行等內容，為企業許可證編寫提供參考。基于技術的排放限值是根據技術和資金的可獲得性而設立的最低出水水質要求。目前，美國環保局已經為鋼鐵等55個行業、90多個經濟部門制定了排放限值導則和規范。如果排放限值導則沒有要求，則其排放限值需要在許可證中基于“許可證編寫者的最佳專業判斷”逐個制定。關于罰款中的金額確定，專門開發了數學模型，對30多個行業制定了不同罰款方案。