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　　引言：人多地少是我國的基本國情，我國耕地面積1.349987億公頃，人均耕地面積僅0.098公頃。在人口多和耕地少的雙重壓力下，合理規劃及優化發展農村水利是保障我國農業生產安全的重要途徑。以色列、日本、美國、歐盟等主要國家和地區在農田水利發展方面上走上了法制化、系統化、市場化、科技化的道路，在長期的發展中積累了較為豐富的經驗，為中國農業現代化和水利建設的發展提供借鑒。

　　一

　　以色列農村水利發展經驗

　　（一）以色列基本情況

　　以色列全部領土面積約為2.0770萬公頃，其中60%以上土地為沙漠和山地，耕地面積為27.85萬公頃，約占國土面積的23.8%。耕地灌溉面積為22.5萬公頃，耕地灌溉率高達80.79%。以色列總體而言水資源相對匱乏，再加上人口密度大、人均耕地面積有限等因素，在一定程度上阻礙了農業水利的發展進程。

　　（二）以色列農村現代化和水利建設發展的特點

　　政府大力發展節水事業，采用較高的節水灌溉技術提高水資源利用率。由于以色列獨特的地理位置，一半以上地區屬于干旱和半干旱地區，年降雨量稀少，水資源相對匱乏，這也為以色列現代化農業的發展提供了有力的契機。水資源的利用也成為農業發展中首要問題，相關科研人員一直致力于農業水資源節水技術的發展，提高水資源的利用效率，得以保持農業發展過程中對于水資源的需求。以色列現在不僅在節水灌溉技術方面具有成熟的技術，滿足國內居民的生產需求，還大量出口優質水果、蔬菜、花卉和棉花等。特有的灌溉技術促進了以色列農業快速的發展，如表1所示。

　　整合有限的水資源，循環高效用水。以色列在面對水資源相對匱乏的情況下，能夠積極發展水資源灌溉技術，在重新規劃農業生產發展布局的基礎上，進一步提高了水資源的利用效率，才使得農業得到較快的發展。另一方面實施“階梯收費”的模式，鼓勵節約用水，以應稅配額百分比來計算農業生產者所繳納的水費，超出規定限額的部分征收高于限額內的價格。再者為了解決水資源在區域內分布不均的問題，在全國范圍內修建水利工程，通過管道、運河等模式，將水資源相對充沛的地區輸送到相對匱乏的地區，能夠在一定程度上緩解水資源短缺的問題。與此同時以色列政府還積極研發相關節水技術以及加大對農業基礎設施建設力度，通過研發滴水灌溉等技術，把農藥、化肥等通過水灌溉的方式進行輸送，還通過計算機技術自動調節灌溉時間等，最大程度上彌補了水資源短缺的問題，有效緩解了水資源對于農業生產發展的制約，才使得以色列農業有了較快的發展。近年來，以色列的農業灌溉用水量逐年遞減，而農業生產的利潤卻在增長。

　　以色列人對于“整個農業循環經濟”具有高效的規劃水準和系統的管理能力。以色列通過研發相應的滴灌等技術，有效提高了水資源在農業生產發展中的利用效率，降低了單位農產品相關的生產成本。通過農業節水技術的普及和發展，以擴大再生產等方式促進整個農業經濟的發展。研究顯示，在所有經合組織(OECD)國家當中，以色列是廢水回收利用程度最高的國家。2000年，以色列僅有33.6%的人口使用回收處理后的廢水，到2014年這一比例已經攀升至51.7%。以色列目前全國55%的淡水供應來自海水淡化。其成本僅相當于20世紀90年代的1/3，以索雷科生產的淡水為例，1噸水的成本只有58美分(約合人民幣3.85元)。以色列平均每個家庭每月的用水支出大約在30美元(約合人民幣200元)，而2016年以色列的人均GDP為3.7萬美元，用水支出已經只占很小的比例。

　　二

　　日本農村水利發展經驗

　　（一）日本具體情況日本的國土地面積約為38萬公頃，其中2/3為山地，耕地面積約426.45萬公頃，人均耕地僅0.034公頃，近似中國人均耕地面積的1/3．人均水資源量3200L。盡管日本降水豐沛，但時空分布不均;加之日本是一個狹長的島國，河流短、坡降大，暴漲暴落，攔蓄困難，洪澇災害頻繁，無雨時很多地區同樣存在著干旱缺水。日本在20世紀50～70年代開展大規模土地改良，興修大型多用途水利工程，普及機械化耕作，至70年代末，大部分地區的土地改良事業均告完成，農業基本上實現了現代化。（二）日本農村現代化和水利建設發展的特點

　　日本在實現農業現代化過程中，其水利發展方面的主要特點可以概括為以下幾個方面。

　　在農業節水方面，日本注重提高用水效率，并對區域內灌溉用水的循環利用給予高度重視。日本歷來重視稻作農業及水田灌溉以及水田基礎設施的完善，其中約有1/5的旱田有相關灌溉基礎設施，主要用于蔬菜和果樹種植的灌溉，剩余部分為雨養農業，主要種植小麥、大豆等，日本由于土地有限，而管道輸水效率高、占地少、易管理而重視發展管道輸水。在日本全國約有1/3的田地實現了灌溉的管道化，并且自動化、半自動化等基礎設施配置也較為完善。日本在20世紀中期從美國引進了農田的滴灌技術，覆蓋了日本旱地面積的90%以上，而一些微灌等技術主要應用于塑料大棚等一些高附加值生物的種植上。日本注重區域內水資源的重復循環利用，大量的灌溉水通過管道、河道等途徑反復利用，在灌溉田地的同時，在區域內逐步形成了一個動態的水資源環境循環系統，對地下水、生物多樣性的發展、生態建設等發揮了重要作用。

　　在農田水利建設理念方面，注重農田水利的生態功能，強調農業農村的綜合治理，并重視灌溉水質監測和保護。日本農田水利發展理念和工作重點體現在以下幾個方面:一是注重農田水利的生態功能。在實現工業化過程中，逐漸注重農村生活環境的建設和農業的可持續發展，重視農田水利與環境間的和諧關系，重視水田以及渠道等農田水利設施的生態功能，如改善水質、提供生物多樣性等;二是強調農業農村的綜合治理。日本的“農業農村治理建設項目”把“水”和“土地”作為治理對象。農業農村治理建設項目是一個總稱，內容包括農田水利等農業基礎設施建設、水田旱田治理、農道治理以及農村環境治理等。三是重視灌溉水質監測和保護。日本農林水產省農村振興局通過對農業用水資源進行定期監測來了解、掌握農業用水的水質情況，以維護和確保良好的水資源，推進農村地區水質保全政策的實施。

　　在農田水利管理體制方面，日本中央與地方農田水利事權劃分以法律為依據，責任明確，既體現了中央集權的單一制國家對農田水利的責任，又體現了地方在農田水利事業一定程度上的自主權。在中央層級橫向事權劃分上，水資源管理和開發、水環境保護，以及農業、工業及居民用水等管理等由不同部門負責，權責交叉較少;農田水利工程產權制度和管理體制建立在法律基礎上，產權清晰，管理主體和管理責任明確;建立在傳統和法律基礎上的土地改良區覆蓋面廣，管理規范、民主，體現了高水平的農民用水自治;在農田水利投入機制方面，日本農田水利設施建設投入以法律為依據，以中央和地方(都道府縣政府)資金占主導地位。農田水利投入機制的公益色彩濃厚，體現了日本對農業和農田水利的大力扶持。

　　較小的農業經營規模和較高的生產成本，促使政府對農業和農田水利的扶持。日本的農業生產主要以家庭為單位經營，平均每個農業勞動力耕地面積為2.7公頃，雖是中國的4～5倍，卻僅為美國的1/20。日本多山丘少平原，地塊面積小，不適合大規模機械化作業，生產成本較高。為擴大經營規模，提高農業效益，日本鼓勵土地集中，重點扶持核心農戶。實現工業化后，農田水利基礎設施建設的資金投入雖然減少了，但在農業農村總投入中的占比反而提高了，農田水利基礎設施在農村建設中的地位更加突出。隨著日本農田水利設施的基本完善和農業農村結構的調整，對農業農村的預算逐年大幅度削減。從1997—2009年，農業農村建設投資減少了53%，而農田水利基礎設施建設占農業農村總投入的比例從30%提高到了40%。

　　三

　　美國農村水利發展經驗

　　（一）美國基本情況美國國土面積983萬公頃，約有一半以上的國土面積為平原地區，為農業機械的規模化生產提供了便利條件，美國作為新興的產業國家，在農業發展取得了一定的成就，而大規模的灌溉過程大約經歷150年，經歷了一個從快速增長到逐步穩定的發展過程。加上美國的獨特地理位置，在西部地區而言大部分屬于干旱、半干旱特征，年降雨量大約在500毫米。在這樣的外部環境下，美國通過發展水灌溉等技術，使西部地區成為全國農業灌溉最集中的地區，也是全國糧食的主產區，根據CIA網站最新資料，美國灌溉面積達2640萬公頃，約占耕地面積的17.17%，由于開展農業生產的自然條件較好，較低的耕地灌溉率基本不影響其農產品出口第一大國的地位。（二）美國農村現代化和水利建設發展的特點

　　農業經營規模大，適合發展機械化灌溉技術。家庭農場是美國農業生產經營的主要模式，2002年美國農場的平均面積約為170公頃，是中國家庭平均經營規模的300倍以上。大規模的家庭農場，以及更大規模的公司農場，適合應用大型噴灌機等機械化灌溉設備。

　　西部地區水資源供需矛盾突出促使節水效果較好的機械化灌溉方式替代傳統的地面灌溉，農田水利建設更重視水資源的利用效率和環境保護。在工業技術的推動下，20世紀中期，大型噴灌技術首先在美國發展起來，到2000年美國的噴微灌面積已占灌溉面積的52%。到20世紀70年代以后，西部大規模灌溉工程建設基本完成，由于工業化程度提高，水資源短缺、水環境污染、水旱災害等問題日益嚴峻，美國農田水利的重點從大規模的水資源開發和工程建設轉向了原有工程的改造和技術革新，不斷提高灌溉用水效率。推廣精準灌溉、灌溉水質監測、污水回收利用、控制地下水開采等環境保護措施。

　　在農田水利管理體制方面，聯邦政府、州政府及地方政府和民眾共同參與灌溉工程建設和運行管理，聯邦政府在西部灌溉大發展過程中發揮關鍵作用。農田水利在中央層級橫向事權劃分上責任明確，交叉較少;灌區由用水戶自主管理，管理規范、民主，體現出了高水平的農民用水自治。農田水利投入機制方面，政府投入和市場融資相結合的農田水利投入機制較為成熟，聯邦政府基本上將農業供水作為準公益性事業，投入責任明確，社會資本在綜合性供水工程建設投入上發揮了較大作用。農田水利成本回收(水費)政策也體現了美國政府對農業和農田水利的一貫扶持，美國采取以工補農的水價政策。農業水價不足的部分要求其他供水水價補足或通過發電收益彌補，西部地區雖然缺水，但聯邦工程水價較低。

　　四

　　歐盟農村水利發展經驗

　　（一）歐盟基本情況歐盟作為重要的國際組織，其跨國界水資源管理模式對于我國跨省際、跨流域的農村水資源管理有著重要的借鑒意義。歐盟曾制定了一系列水質標準，《成員國抽取飲用水的地表水水質》《保護改善可養魚淡水水質》《水生貝類水質》《人類消費用水水質》等水標準體系為歐盟體的農村、農業用水提出明確統一的要求;在排污限制上，《殺蟲劑指令》(91/414/EEC)以及《硝酸鹽指令》(91/66/EEC)對于保護農業水資源質量，保障農業安全起到重大作用;《歐盟水框架指令》的總體目標是在流域內為所有的水體建立綜合的監測和管理系統，發展動態管理措施程序，制訂不斷更新的流域管理計劃，中心是要求所有成員國在項目執行過程中鼓勵所有感興趣的團體參與到各類活動中。框架要求從2010年起，家庭、農業和工業都要承擔水資源管理的成本，而且還將采用水價政策鼓勵高效用水。（二）歐盟農村現代化和水利建設發展的特點

　　高效的水利管理體制是荷蘭水利建設的前提。荷蘭實行“一龍管水”，在中央政府、省政府和市政府中分別設置了與水有關的機構，專門負責水資源的開發和管理。尤其是荷蘭的水董事會，作為一個獨立于各級政府的專業性水管理機構，不僅從事防洪，還從事水量與水質(包括污水處理)的管理工作，管理地位與市政府相當。

　　荷蘭實行的這種水務一體化管理體制，杜絕了管理部門條塊分割、政出多門的現象，使得各級水管理機構能做到各司其職，依法管理，運轉有序。規范的投入機制是促進水利事業良性循環的關鍵。根據污染者付費的原則，荷蘭采納對居民和工礦企業征收污水收集稅和污水處理稅以用于污水收集系統和污水處理廠的建議，較好地解決了點源污染治理的經費問題。管理大江大河等重要工程的水資源派出機構也從直接向國家管理的大江大河排污的企業征收的污染稅的稅收中獲得了水資源管理的費用。同時，荷蘭政府對重點水利工程實行國家投資，保證了經費;對受益單位和個人，收足了經費，而且建立了受益者、付費者參與決策的制度，責任、權利、義務明確，形成了良好的費用回收機制，具有中央政府、省政府、水董事會、市政府等多種融資渠道，為水利事業提供了穩定雄厚的資金保障。依法行政是水利工作的助推器。荷蘭的水資源綜合管理，得益于完善的水利法律法規體系，如在防洪方面，從防洪工程的規劃、建設、維護和管理，到洪水的預警預報，抗洪搶險的組織，以及災后的救濟，荷蘭都有相應的法律規定及相關執行部門。

　　在荷蘭，法律執行部門執法相當嚴格，違反有關水法規的省、市長都可能被起訴，有效地維護了水環境治理與開發的良好局面。水土保持生態環境建設是水利事業的重要內容。水土資源是人類賴以生存和發展的最基本條件，是不可替代的基礎資源。荷蘭由于獨特的自然地理條件導致了國土浸漬、水土流失這一特定的突出的環境問題，水土保持生態環境建設，如濕地恢復、河道治理，一直受到荷蘭政府各部門及有關組織團體的高度關注，列入了水管理重要議事日程。荷蘭已建立一套比較完整的生態環境建設理論體系，加上政府采取有力政策措施予以保障，生態建設效果顯著。

　　玻璃溫室農業、園藝花卉、生物防控技術、電子信息技術等方面全球領先。荷蘭玻璃溫室面積達到16.5萬公頃，約占全世界溫室總面積的1/4，西荷蘭是溫室最集中的地區。玻璃溫室約60%用于花卉生產，40%主要用于果蔬類作物(主要是番茄、甜椒和黃瓜)生產。荷蘭很注重信息化操作和田間監測、大數據收集，玻璃溫室環境控制方面，實現了全部自動化控制，包括光照系統、加溫系統、液體肥料灌溉施肥系統、二氧化碳補充裝置以及機械化采摘、監測系統等。智能化配肥噴灌系統、領先的生物防控技術促成荷蘭農業高投入、高產出的經典經營模式。通過水和肥料循環利用，避免使用農藥和化學農資產品，實現生產過程無污染，達到尊重自然、回歸自然的目的。

　　五

　　對我國農業現代化發展和農村水利建設的啟示

　　（一）我國的基本情況我國耕地面積1.349987億公頃，人均耕地面積僅0.098公頃，其中，耕地灌溉面積6587.26萬公頃，約占耕地面積48.79%。由于同屬季風氣候區，以及人多地少的國情，我國農業生產條件整體與日本最為相似，應注重提高用水效率，加強對農業和農田水利的扶持。我國西北地區氣候干旱，水資源匱乏，水果、棉花等特色農業產業在農業產值中占有一定的比重，與以色列的情況相近似，應借鑒相關經驗，大力發展節水高效農業。東北地區作為我國主要商品糧基地，應借鑒美國農業現代化相關經驗，大力發展機械化灌溉技術，荷蘭的科技農業代表了現代化農業發展方向，應提高我國農村用水的智能化水平，促使用水方式更加環保。（二）對我國發展農業現代化和農村水利建設的啟示

　　綜合以色列、日本、美國和荷蘭農業現代化和水利建設中的主要做法，可總結經驗如下。

　　大力開發和推廣現代化的灌溉技術和水資源管理方法，采用合理、高效用水的機制和調控手段，提高水資源利用率。我國應大力開發和推廣現代化的灌溉技術和水資源管理方法，加強農產品生產全程所需適用技術研發，建立水資源高效利用的管理體系和技術體系。要從政策上重視農業高新技術創新，加大農業科技投入，優化農業教育，提高農業科研實力。以色列農業現代化的成功經驗充分證明科學技術是現代農業發展的動力源泉，理應從科研源頭上開發滴灌、施肥、栽培、遠程控制等技術，以提高農業生產中的資源利用率、農產品產量和質量。

　　土地規模化是工業化進程中發展農業和建設農田水利的必然趨勢。從美國工業化過程中可以發現，隨著工業化進程土地經營規模擴大的趨勢很明顯。土地規模經營有利于機械化耕作和大型灌溉設備應用，提高農業生產和灌溉效率，減少用水戶數量，便于灌溉管理。而工業化程度及經濟發展水平基本決定了一個國家或地區農田水利發展所處的階段。以法律形式明確中央和地方農田水利事權劃分，明確政策指導、建設投入、建設管理等方面的具體責任。整合農田水利行政管理職能，減少權責交叉，充分發揮農田水利為農業生產、農村生活和生態環境服務的綜合功能。從國外經驗看，不管是聯邦制國家還是單一制國家，中央和地方的事權劃分都是比較清晰的。國外農業現代化和農村水利建設經驗對我國的啟示，單一制國家的日本，國家特別是中央政府在農田水利指導和投入中起到了決定性作用，中央及地方各級政府根據農田水利工程規模確定建設主體和管理主體，事權劃分很值得我國借鑒。規范農田水利投入機制，進一步加大農田水利投入力度，制定更為優惠的農業水價政策。

　　與美國、日本等國相比，中國農業經營規模小，效益低，農戶承擔能力弱，糧食安全形勢嚴峻，更需要政府在農田水利投入中承擔更多責任。農田水利關系國家糧食安全，中央應加強農田水利資金統籌，加大對糧食生產的政策傾斜。應在考慮資源可持續利用基礎上，結合具體經濟條件，采取比目前更為優惠的農業水價政策。應該建立一種“以工補農”的價格補償機制，通過水資源統一管理，將工業供水收益、水資源費收入等非農業供水收入進行統籌，用于補貼農業供水成本，保持全社會供水收支的總體平衡。建立以農村水資源保護為準則，地區間(省、市間)協作為依托，協調管理和公眾參與并舉的農村水資源管理框架。在加大農村水資源開發和利用的同時，應當加大水資源保護，建立水資源保護紅線和相關法律法規。加強區域間水資源和農業發展的空間協調，構建跨區域跨省市的水資源管理辦法。逐步變革傳統用水方式，加大農村水利科技投入，提高水利智能化水平。

　　借鑒荷蘭經驗，應首先在溫室農業中逐步推廣、普及智能化配肥噴灌系統。注重信息化操作和田間監測、大數據收集，利用大數據進行管理和防控提高農業生產和灌溉的智能化水平。推廣水肥一體化，促進水和肥料循環利用，減少農業污染。未來是高科技大棚和垂直農業的時代，這兩種方式可以節能環保，增加產量，免于使用農藥和化學農資產品。節水、實現水的零消耗也是大棚未來的一個方向，應大力發展水利科技，提高數字化智能管控能力，在未來農業發展中才能更加具有競爭力。