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　　國務院日前發布《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”），我國土壤污染治理的路線圖由此明確。

　　加之2013年9月出臺的《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱“大氣十條”）、2015年4月出臺的《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”），三大污染防治行動計劃為大氣、水體、土壤污染治理帶來新的格局。

　　梳理三個污染防治行動計劃，環保專家普遍認為，從末端治理走向全面防控是三大行動的共同特征，各具特色的治理路徑體現出“精準治污”的思維。

　　治理難度不一，目標設定科學考量

　　“到2020年土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環境質量總體保持穩定；到2030年土壤環境風險得到全面管控；到本世紀中葉，土壤環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。”國務院日前發布的“土十條”提出這樣的治理目標。

　　2020年、2030年與本世紀中葉，比“土十條”早一年多出臺的“水十條”，在目標設定上也遵循這三個時間節點，具體表述為：“到2020年，全國水環境質量得到階段性改善，污染嚴重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續提升，地下水超采得到嚴格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環境質量穩中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區域水生態環境狀況有所好轉。到2030年，力爭全國水環境質量總體改善，水生態系統功能初步恢復。到本世紀中葉，生態環境質量全面改善，生態系統實現良性循環。”

　　“一樣的時間節點，并不意味著同樣的目標進度。”省內環保專家認為，在未來五年間，土壤污染治理側重于管控，土壤污染狀況詳查和法規制定是重點，而水污染治理在管控基礎上，還要開展地下水超采、近岸海域等治理工作。

　　“大氣、水體、土壤污染治理難度不一，土壤污染治理難于水體和大氣，水體污染治理難于大氣。”河北經貿大學環保專業教授張云指出，土壤污染有非常強的隱蔽性、頑固性，大氣、水控制了污染源，總體情況就能有所改善，但土壤污染往往需要通過置換等高強度的措施才能解決。

　　“土壤污染治理更強調農業、水利、國土規劃等部門之間的協調，需要做更長期的規劃。”張云特別提出，土壤治理不只是“防”和“治”的問題，更多考慮生態系統恢復。

　　“水污染治理難度比大氣污染治理要難，特別是湖泊污染治理，一般需要幾十年甚至上百年時間。”環保部南京環境科學研究所所長高吉喜說，相比大氣污染，水污染和土壤污染帶來的環境影響和生態破壞更大。

　　“大氣十條”設定的目標也印證了這一點。“大氣十條”以五年為一個時間節點，特別對2013年至2017年的第一個五年設定了一系列細化為數字的“硬”指標，即到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優良天數逐年提高。京津冀、長三角、珠三角等區域細顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。

　　專家普遍認為，大氣、水體、土壤污染治理的目標彰顯出政府在生態文明建設上的緊迫感，也反映出我國環境治理工作正從末端治理走向全面防控，從過去的被動應急走向主動防控。

　　政策前瞻性引領，治理體系不斷健全

　　嚴控“兩高”行業新增產能、加快淘汰落后產能、壓縮過剩產能……于2013年出臺的“大氣十條”有一個重要措施就是調整優化產業結構，推動經濟轉型升級。

　　近三年來，我國產業調整層面在不斷做“減法”。以我省為例，“十二五”期間，我省壓減煉鐵產能3391萬噸、煉鋼4106萬噸、水泥6231萬噸、煤炭2700萬噸、平板玻璃3717萬重量箱。

　　“我國大氣污染問題是長期粗放型經濟增長方式積累造成的，如果不從經濟結構的源頭控制污染問題，單純依靠末端治理緩解環境壓力，無異于‘揚湯止沸’。”有環保專家這樣說。

　　回顧“大氣十條”從出臺到落地的近三年探索，有專家評價：“將大氣污染防治作為轉變經濟發展方式的重要突破口，這是‘大氣十條’的一個開拓性意義。”

　　“推進產業結構優化升級，壓縮過剩產能是治理大氣污染的治本之策。”這種認識如今已成共識。

　　前瞻性的政策成為我國環保道路上一把披荊斬棘的利劍。與“大氣十條”一樣，“水十條”和“土十條”的開拓性價值也在逐漸清晰。

　　流域管理、水陸統籌、系統治理、協力治污和突出執法監督等“全鏈條”治水，是“水十條”凸顯的一個特點。

　　“從流域管理到水陸統籌，水污染防治的系統性是亮點。”有專家提出，“水十條”使公眾逐漸認識到，環保不是一時一域的單打獨斗，而需全局、統籌眼光，多方聯動，樹立“持久戰”的思想，打“組合拳”。

　　對于備受關注的“土十條”，專家普遍認為，從農用地和建設用地兩方面對土壤加以分類管理，具有開創性意義。

　　這是我國首次在頂層設計中提出對土地進行分類管理的理念。

　　據了解，“土十條”提出，實施農用地分類管理，保障農業生產環境安全。按污染程度將農用地劃為三個類別，未污染和輕微污染的劃為優先保護類，輕度和中度污染的劃為安全利用類，重度污染的劃為嚴格管控類。對建設用地實施準入管理，建立建設用地調查評估制度，逐步建立污染地塊名錄及其開發利用的負面清單，分用途明確管理措施。

　　“‘土十條’提出的風險分類管控格外重要。”環保部環境規劃院研究員王夏暉說，作為大部分污染物的最終受納體，土壤污染物來源更復雜，不能按照同一種方式進行修復處理，土地利用和城鎮建設時，也要盡量避免嚴重污染地塊再開發利用為學校、住宅區。

　　張云認為，“正是三個污染防治行動計劃的前瞻性和開拓性，不斷助推我國環保治理體系走向科學和完善。”

　　屬地責任尤顯，政策保障違法必究

　　梳理三個污染防治行動計劃的監管體制，“嚴”是其共同特點。

　　三大計劃均提出發揮政府主導作用，構建嚴密的監管體制，并細化了一系列獎懲措施。

　　大氣、水體、土壤污染防治，誰負總責？三計劃均提出由省級政府負總責。

　　2014年5月，中國政府網發布《國務院辦公廳關于印發〈大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法（試行）〉的通知》，作為“大氣十條”重要配套政策性文件，該辦法標志著我國最嚴格大氣環境管理責任與考核制度的正式確立。

　　該辦法提出，復合型大氣污染嚴重的京津冀及周邊、長三角、珠三角、重慶市等11個省份，以PM2.5年均濃度下降比例為質量考核指標，各省區市還以可吸入顆粒物或PM2.5作為約束性指標，與國務院簽訂了目標責任書。

　　值得一提的是，該辦法提出，對于那些沒有通過考核的地方政府，環保部門將會同組織部門和監察部門約談省級政府和相關部門責任人。

　　“這是我國首次提出組織部門參與考核的要求，是以前沒有過的重大突破。”專家認為，組織部門的約談，對地方政府產生非常大的震撼力，這也成為我國在短短三年內大氣治理初顯成效的一個關鍵因素。

　　一年之后，各省區市政府又與國務院簽訂了水污染防治目標責任書。當年出臺的“水十條”提出要切實落實“一崗雙責”。

　　“‘一崗雙責’是指地方政府領導班子在履行崗位職責的同時，還要對水污染防治盡職盡責。”專家解釋，治水不利，輕則影響資金分配，重則會被約談，甚至追究違法違紀責任。

　　相比“大氣十條”和“水十條”，“土十條”對屬地責任有更為明晰的表述。

　　“按照‘國家統籌、省負總責、市縣落實’原則，全面落實土壤污染防治屬地責任；探索建立跨行政區域土壤污染防治聯動協作機制；明確地方各級城鄉規劃部門、國土資源部門、環境保護部門在土壤管理方面的職責，建立城鄉規劃、國土資源、環境保護等部門間的信息溝通機制，實行聯動監管。”“土十條”如此提出，并要求在今年之前，國務院與各省區市政府簽訂土壤污染防治目標責任書，分解落實目標任務。

　　有專家認為，“相比‘大氣十條’和‘水十條’，‘土十條’更加強化了地方政府土壤污染防治的責任，并通過建立終身責任追究機制，將政府責任真正落實下去。”