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　　7月6日6時7分發布暴雨紅色預警信號，因天氣原因，武漢地鐵2號線、4號線多個出入口突然進水，一些地鐵站樓梯幾乎已如“瀑布”，部分站點采取臨時封閉措施；

　　截至7月6日8時30分，武漢市因漬水導致車輛無法通行的路段共計142處；

　　記者梳理近期全國各地發生的城市內澇，發現其呈現出“新老城區一起澇”“舊澇點未除，新澇點頻現”“以往內澇上不了街，現在內澇出不了門”等新趨勢。

　　有業內人士認為，防治城市內澇，需要讓防治內澇系統工程在法治軌道上運轉。

　　內澇防治進入法治軌道

　　為何我們的城市“逢雨必災，內澇嚴重”？2013年以前，很多業內人士將我國城市內澇防治整體上無法可依歸結為主要原因。

　　在此之前，指向防洪的主要是1998年開始實施的《中華人民共和國防洪法》，但這部法律適用的重點領域是江河湖海，并非城市水災。

　　在當時，對于城市而言，國家技術規范體系中只制定了城市防洪和城市排水規范，缺乏城市排澇的規范和標準。

　　深圳市水務局排水管理處調研員陳筱云曾撰文分析當時治理內澇無法可依的種種尷尬：以往城市防洪體系建設中，由于排澇工程無規范和標準，通常只能參照《灌溉與排水工程設計規范》和《水利動能設計手冊·治澇分冊》，把幾項農田排水標準適當提高作為城市排澇標準。城市內澇防治無法可依的情況，導致各城市防洪規劃中漏缺排澇專項規劃，排澇設計標準不高，排澇系統建設嚴重滯后，城市防洪與排澇、排澇與排水工程之間銜接不順，從而造成城市內澇災害頻發。

　　改變始于2013年。

　　2013年4月，國務院辦公廳下發關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知，其中要求2014年年底前，要在摸清現狀基礎上，編制完成城市排水防澇設施建設規劃；力爭用5年時間完成排水管網的雨污分流改造；用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。

　　住房和城鄉建設部在兩個月后發布了《城市排水（雨水）防澇綜合規劃編制大綱》，提高了傳統的市政排水標準等。

　　2013年9月6日，國務院發布《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》，其中著重提到要建設較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。

　　不到一個月后，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《城鎮排水與污水處理條例》，自2014年1月1日起施行。

　　“城鎮排澇基礎設施建設滯后，暴雨內澇災害頻發。一些地方對城鎮基礎設施建設缺乏整體規劃，‘重地上、輕地下’，重應急處置、輕平時預防，建設不配套，標準偏低，硬化地面與透水地面比例失衡，城鎮排澇能力建設滯后于城鎮規模的快速擴張”——這是相關負責人在介紹此條例出臺緣由的第一項。

　　讓業內人士均對此條例寄予厚望的，是這一條例進行的相關制度建設：

　　一是從規劃層面作出規定，要求易發生內澇的城市、鎮編制城鎮內澇防治專項規劃，納入本行政區域的城鎮排水與污水處理規劃；

　　二是規定市政基礎設施工程應當配套建設雨水收集利用設施，增加綠地、可滲透路面等對雨水的滯滲能力；

　　三是規定地方政府組織有關部門、單位編制應急預案，建立內澇防治預警、會商、聯動機制等；

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　　其中更加關鍵的是，條例明確了監管職責，加強了責任追究，也就是強化了地方政府及其有關部門在治理內澇過程中的監管職責和不履行監管職責的責任追究。

　　“把近幾年相繼出臺的政策、規定和意見上升為法律，將城鎮排水與污水處理及其內澇防治事業納入了法治軌道。從制度層面防治城市內澇災害，解決城市暴雨內澇頻發的問題，是《城鎮排水與污水處理條例》最主要的立法目的。”中國社會科學院法學研究所副所長莫紀宏告訴《法制日報》記者。

　　關鍵在于落實法律規定

　　《城鎮排水與污水處理條例》施行至今，已有兩年半時間，然而今年城市內澇依然嚴重，是相關規定不夠完善，還是執行不力？

　　在業內專家看來，各有問題。

　　“在法治方面，我國在不斷積極建立健全防治洪澇災害的相關政策法規。早在1998年我國就頒布了防洪法。目前我國有關部門也繪制了‘洪水風險圖’，由于沒有法律地位以及存在土地利用的利害關系，尚不能向社會公布，只能供內部編制應急預案與防汛指揮參考。”中國水利水電科學研究院防洪領域專家、國家減災委專家委員會委員程曉陶說。

　　目前，有聲音認為，有必要通過單獨立法來規范城市內澇防治工作。對此，程曉陶的回答是“技術支撐條件尚不成熟”，“內澇不屬于單一部門主管的特殊災種，涉及部門多，成因復雜，應鼓勵各地因地制宜探討建立相關地方法規，國家不宜簡單作出統一規定。2013年出臺的《城鎮排水與污水處理條例》，距離現代化城市內澇防治體系的要求，肯定還有一定的距離，但是發展過程中面臨的問題很復雜，還需要根據各地經濟水平、自然條件逐步完善。而目前許多地方已經有了自己的相關法規”。

　　“在國外有相關的法律要求對社區的排水情況進行風險評估，并向社會公布。日本的《特定都市河川浸水被害對策法》，是針對城市河流和內澇制定的法律，要求所有小區的管理者有避免增加排水系統負擔的義務。諸如此類的法律法規，我國目前還是空白。”程曉陶說。

　　莫紀宏則有不同的意見。正因為各地目前已經或正在根據自身實際情況建立符合自身特點的相關法規細則等，所以莫紀宏認為，目前我國城市內澇治理不是法律制度不完善的問題，“現在能做到有法可依，關鍵在于要提高法律法規的質量。目前各部門在踐行法律時不是很協調，存在各自為政的現象。這種現象的出現就需要國家宏觀統籌，明確責任”。

　　正因如此，在莫紀宏看來，隨著城市建設、城市規模的擴大和城市結構的調整，有必要通過單獨立法來規范城市內澇防治工作，“但立法不是關鍵，如何落實才是從法律層面治理好城市內澇防治工作的關鍵。在落實方面，應建立單向管理和責任機制，明確法律責任”。

　　程曉陶說，明確職責與權益以及大家遵守的共同規則，內澇問題才能得到更好地解決。

　　在2013年9月6日國務院發布的《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》中，提到“用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系”。

　　目前已經過去3年，在剩下的7年時間里，中國城市在治理內澇過程中還有很多工作要做。北京市城市規劃設計研究院高級工程師王強就曾提出，“估計還需要更長時間”。

　　王強分析，雨水管道、泵站、河道等基礎設施提標改造或新建，需要資金投入、立項和建設，這些都需要時間。“畢竟我國目前還處于發展中階段，包括法規機制、人才技術、監控管理等方面還有待完善與提高，這個階段是很難逾越的，必須允許有一個發展成熟期。”王強說。

　　“從內澇的特點和產生原因來看，治理城市內澇問題并不是在短期之內可以解決的，也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉的。內澇產生的原因主要是1998年后我國城鎮化進程加速，城市急劇擴張，基礎設施建設嚴重滯后的結果。1998年我國人口城鎮化水平為30%,現在已經超過了56%,而且還在繼續上升。世界經驗表明，人口城鎮化水平要達到70%以上才進入相對平衡態。所以我國未來十年洪水內澇的壓力還會加大。”程曉陶說。

　　結束語

　　城市內澇現象的出現，直接誘因是持續強降雨天氣，背后卻存在城市快速發展但排水管網建設滯后等復雜原因。治理城市內澇，需要蓄、滯、分、凈、滲、調與河湖水系整治等綜合性手段，需要建立風險干預機制，需要針對性的應急預案……治理城市內澇是一個涉及多個部門的系統、長期工程。然而，不管工程如何繁雜，必須從一點出發，即嚴格依據相關法律法規行事。在防治洪澇災害法律日益完善的當下，有法必依、違法必究方是防治內澇的根本點。