環(huán)境保護部日前會同農業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設部印發(fā)了《培育發(fā)展農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體方案》（環(huán)規(guī)財函〔2016〕195號，以下簡稱《方案》），《方案》的印發(fā)對于推進農村環(huán)境治理具有重要意義。
為加強有關政策宣傳，推動地方加快落實，本報記者特采訪環(huán)境保護部規(guī)劃財務司有關負責人，對這一文件有關政策進行解讀。
中國環(huán)境報：《培育發(fā)展農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體方案》出臺的背景是什么？
規(guī)劃財務司有關負責人：一是農業(yè)農村環(huán)境污染治理需求巨大。2015年4月，國務院發(fā)布的《水污染防治行動計劃》提出，到2020年，新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬個。同年11月，住房和城鄉(xiāng)建設部等十部門印發(fā)的《關于全面推進農村垃圾治理的指導意見》提出，到2020年，全國90%以上村莊的生活垃圾得到有效治理，農作物秸稈綜合利用率達到85%以上，農膜回收率達到80%以上。另據相關文件初步測算，到2020年，全國70%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成集中式污水處理設施，60%的畜禽養(yǎng)殖廢棄物得到有效處理并實現資源化利用，測土配方施肥技術推廣覆蓋率達到90%以上，化肥利用率和農作物病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治覆蓋率均達到40%以上。為完成上述農業(yè)農村環(huán)境污染治理任務，本方案提出了到2020年農村環(huán)境治理產業(yè)產值達2000億元、年均增速達20%的量化目標，將創(chuàng)造出巨大的市場需求。
二是正在推進的農村環(huán)境綜合整治工作尚存在提升空間。自2008年以來，環(huán)境保護部、財政部積極推進農村環(huán)境“以獎代補”、“以獎促治”政策，截至目前已累計安排農村環(huán)境綜合整治資金375億元，對近8萬個村莊的生活污水、生活垃圾、畜禽養(yǎng)殖廢棄物、飲用水水源地等進行了綜合整治，取得了積極成效。但總體上看，農村環(huán)境治理資金投入和運行模式主要以各級政府為主，市場主體和社會資金參與度不高，農村環(huán)境治理效率還有待進一步提升。
三是《生態(tài)文明體制改革總體方案》對加強農業(yè)農村環(huán)境治理提出了明確要求。黨中央、國務院高度重視農業(yè)農村環(huán)境治理及其市場主體培育工作，并將其作為生態(tài)文明建設的重要內容。《生態(tài)文明體制改革總體方案》第三十七條中指出，建立農村環(huán)境治理體制機制，采取財政和村集體補貼、住戶付費、社會資本參與的投入運營機制，加強農村污水和垃圾處理等環(huán)保設施建設。采取政府購買服務等多種扶持措施，培育發(fā)展各種形式的農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體。為貫徹落實上述要求，建立完善農業(yè)農村環(huán)境治理市場體系，推進供給側結構性改革，加快培育發(fā)展農業(yè)農村環(huán)境治理市場主體，切實提升農業(yè)農村環(huán)境治理質量和效率，環(huán)境保護部、農業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設部聯(lián)合制定了《培育發(fā)展農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體方案》。
中國環(huán)境報：農業(yè)農村環(huán)境治理市場主體培育制約瓶頸有哪些？
規(guī)劃財務司有關負責人：當前，我國農業(yè)農村環(huán)境治理市場主體培育不夠，主要存在前期建設資金投入不足、已建設施運行維護跟不上、生活污水垃圾處理收費機制不健全、環(huán)保投融資市場化機制創(chuàng)新不夠、政府引導政策缺失等突出問題，制約了農業(yè)農村環(huán)境治理市場化進程的加快。具體表現如下。
一是農村污染治理相關標準和技術模式缺乏，對市場主體的約束和引導不足。《農村生活污水處理設施技術規(guī)范》、《農村生活垃圾簡易衛(wèi)生處理處置技術規(guī)范》、《農村生活垃圾焚燒污染控制技術規(guī)范》等標準和技術規(guī)范缺乏，《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》（GB18596-2001）尚不完善。除此以外，農村地區(qū)尚未建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊生活污水處理技術模式、農村生活垃圾處理技術模式、農村小型畜禽養(yǎng)殖單元糞便資源化和無害化技術模式、農作物秸稈綜合利用技術模式等，亟須摸索適合當地條件的農業(yè)農村污染治理技術與新模式。
二是污染治理設施建設投融資渠道單一，各級財政農村環(huán)保資金投入不足。現有農村環(huán)境治理工作，主要靠中央政府和地方政府按照大約1∶1的比例進行投入，投融資渠道較為單一。受資金限制，目前我國60萬個行政村中僅約10%得到整治。已整治行政村中仍有大部分存在建設資金投入不足和后期運營維護資金缺乏的問題。缺乏長效機制和多元化融資機制，現有資金投入與資金需求差距較大的問題，已經嚴重制約我國農業(yè)農村環(huán)境治理的市場化進程，需要各級政府不斷加大財政資金投入。
三是缺乏污水垃圾處置收費機制，投資回報機制不健全。農村環(huán)保設施運行維護要堅持“誰污染、誰治理，誰受益、誰付費”的原則。但現階段，農村污水垃圾處理收費機制還很不完善，僅處于試點示范階段。除少數安裝自來水的地區(qū)能夠進行較低標準的污水處理收費以外，受經濟和技術手段限制，其他未安裝自來水的地區(qū)尚無法開展收費工作。生活垃圾處置領域除少數地區(qū)開展收費試點以外，尚未建立起普遍的收費機制。
四是主體多元化引導機制不健全，市場主體積極性不高。盡管農村環(huán)境治理已初步建立起政府主導、村民參與、社會支持的投入機制，但仍很不完善。一些地方僅靠政府推動，村民和企業(yè)實際上并未參與進來，還有一些地方村民和企業(yè)積極性很高，但參與門檻過高，缺乏創(chuàng)新機制和優(yōu)惠政策引導。引導機制的不健全直接影響社會資本參與農村環(huán)境保護的積極性，制約農業(yè)農村環(huán)境治理市場主體培育和發(fā)展。
中國環(huán)境報：《培育發(fā)展農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體方案》有哪些突破點？
規(guī)劃財務司有關負責人：為確保《方案》取得實效，切實改善當前農業(yè)農村環(huán)境治理薄弱環(huán)節(jié)，充分激發(fā)市場活力，我們尋求在現有農業(yè)農村環(huán)境治理體制機制上有所突破和創(chuàng)新：
一是強調政府主導。突出地方各級政府特別是縣（區(qū)）級人民政府在農村環(huán)境治理中的主體責任，并對相關責任予以細化和量化，實現充分釋放市場有效需求的目的。
二是突出市場規(guī)范。強調放開市場準入，打破國企和事業(yè)單位對農業(yè)農村環(huán)境治理市場的壟斷；建立基于環(huán)境質量改善為目標的“以效付費”機制；將環(huán)境“領跑者”制度引入農業(yè)農村環(huán)境治理領域；建立市場主體信用制度，并使之與其他信用體系有機融合。
三是健全回報機制。完善各級財政資金、村集體資金和居民付費相結合的費用分攤機制以及縣級政府資金缺口兜底的保障機制。鼓勵采取組合開發(fā)模式（如廠網一體、供排水一體、垃圾收運與物流業(yè)捆綁），高低收益相搭配，吸引市場主體投入。堅持資源化利用優(yōu)先，引導市場主體采用先進適用技術，通過資源化收益獲取合理回報。
四是創(chuàng)新治理模式。按照分類指導原則，創(chuàng)新治理模式，完善市場機制、提升治理效率。農村污水垃圾收集處置，注重以整縣或區(qū)域為單元整體推進，采取PPP模式實施建管一體，加強建設和運維，鼓勵城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推行互聯(lián)網+環(huán)境治理模式等；畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化，主要采取第三方治理、按量補貼的方式吸引市場主體參與，強調構建生態(tài)農業(yè)循環(huán)模式，鼓勵種養(yǎng)結合和資源化利用；農業(yè)廢棄物綜合利用，按照“廢棄物垃圾化、垃圾資源化”原則，由政府主導解決秸稈收貯、廢棄農膜回收問題，并采取補貼方式吸引市場主體參與；農藥減量化與測土配方施肥，強調市場主體代防、代治、代施，通過政府購買服務方式提升農藥減量化和測土配方施肥的比例。
五是強化以效付費機制的建立。構建以效付費機制有利于激勵社會資本優(yōu)化資源配置，提升農業(yè)農村環(huán)境治理服務供給質量，提高資金使用效率。本方案從環(huán)境PPP項目支付特點出發(fā)，提出付費機制要實現從“買工程”向“買服務”轉變。以改善環(huán)境質量為導向，強調績效評價結果作為支付運營服務費用及后續(xù)委托運營的依據，建立起掛鉤機制。
中國環(huán)境報：培育農業(yè)農村環(huán)境治理市場主體有何政策引導？
規(guī)劃財務司有關負責人：農業(yè)農村環(huán)境治理市場主體培育，離不開相關政策的引導和扶持。通過主要問題和相關制約瓶頸分析，本方案提出中央補助資金由“重建設”向“建設運維并重”轉變，在電價、稅收、金融等方面給予一系列優(yōu)惠政策，提升市場主體盈利空間。
一是發(fā)揮財政投入引導作用。從加大財政資金投入和優(yōu)化資金使用方式兩個方面入手，支持農業(yè)農村環(huán)境治理PPP項目和第三方治理項目順利推進。強調各級財政資金加大投入，從環(huán)境基本公共服務均等化角度，要求加大對中西部貧困地區(qū)一般性轉移支付資金支持力度。優(yōu)化資金使用方式方面，提出涉農專項資金要從“重建設”向“建設和運營并重”轉變，從“前補助”向“前補后獎”轉變，允許專項資金用于購買服務。最后落腳點在完善社會資本投資回報機制方面，提出建立利益相關者費用分攤機制，存在差額的部分由縣（區(qū)）級財政兜底解決。
二是制定土地、電價等優(yōu)惠政策。土地的取得是社會資本開展農業(yè)農村環(huán)境治理的前提條件，電價的高低是影響社會資本投資回報水平的重要因素。本方案提出土地、電價等優(yōu)惠政策，強調優(yōu)先保障農業(yè)農村環(huán)境治理活動建設用地，簡化土地使用審批程序。對符合固定資產投資審批程序的生活垃圾發(fā)電項目，積極落實國家可再生能源發(fā)電價格政策，落實沼氣發(fā)電執(zhí)行生物質發(fā)電電價政策。
三是落實稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策是引導市場主體進入農業(yè)農村環(huán)境治理領域的重要調節(jié)手段。本方案強調落實污水垃圾領域現有的稅收優(yōu)惠政策，指出提供農村污水、垃圾資源化綜合利用勞務的納稅人，可以按規(guī)定享受增值稅返還、所得稅減免等有關優(yōu)惠稅收政策。
四是創(chuàng)新綠色金融產品與服務。現階段我國農業(yè)農村環(huán)境治理企業(yè)普遍規(guī)模較小，資信實力較弱，存在嚴重的融資難和融資貴問題。本方案從上述問題出發(fā)，引導商業(yè)銀行、政策性銀行、融資擔保機構積極支持這類企業(yè)進行項目融資。通過財政貼息引導商業(yè)銀行向從事農業(yè)農村環(huán)境治理的市場主體提供貸款，鼓勵政策性金融機構對社會資本參與的農業(yè)農村環(huán)境治理工程提供融資支持。鼓勵融資擔保機構積極向采取PPP模式、第三方治理的農業(yè)農村環(huán)境治理項目提供融資擔保服務。
五是支持先進適用技術開發(fā)。先進適用技術是開展農業(yè)農村環(huán)境治理的基礎支撐。當前，我國農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理領域尚未形成成熟的技術模式，尚處于探索階段，亟須引導先進適用技術的開發(fā)。本方案提出了搭建農業(yè)農村環(huán)境治理技術信息平臺，促進產學研合作。通過國家科技計劃（專項、基金等）統(tǒng)籌考慮支持符合條件的相關科技研發(fā)工作。
中國環(huán)境報：為配合《培育發(fā)展農業(yè)面源污染治理、農村污水垃圾處理市場主體方案》實施，后續(xù)將開展哪些工作？
規(guī)劃財務司有關負責人：《方案》提出“選取合適的地區(qū)和項目開展試點示范，積極探索農業(yè)農村環(huán)境治理新模式，創(chuàng)新投資回報機制，及時總結試點示范經驗，指導后續(xù)相關工作”。
按照改革頂層設計與試點同步推進的有關要求，我們選取了河北、黑龍江、安徽、河南、山東、內蒙古等6個省份7個區(qū)縣開展農業(yè)廢棄物資源化利用試點，通過試點項目帶動市場主體的積極參與，檢驗政策的可靠性。中節(jié)能、光大國際、濰坊瑞德新能源公司等企業(yè)積極參與試點。目前我們已召開試點對接會，為企業(yè)和試點縣“牽線搭橋”，推動試點項目盡快落地。同時，已起草《關于推進農業(yè)廢棄物資源化利用政府和社會資本合作試點的指導意見》，目前正在做進一步修改完善。
印發(fā)《方案》是黨中央、國務院全面推進農業(yè)農村環(huán)境治理戰(zhàn)略部署的重要內容，體現民意、順應民心，必將對加強農村環(huán)境保護、推進生態(tài)文明和建設美麗中國產生重要影響。環(huán)境保護部、農業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設部將采取切實措施，積極推動農業(yè)農村環(huán)境治理市場主體培育工作落到實處。
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