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　　2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，全面而深刻地闡釋了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大意義和總體要求，并從堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系等14個方面作出重要的戰(zhàn)略部署。其中，在“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”部分，明確提出“構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系”。

　　排污許可制度在我國的發(fā)展可追溯至上世紀八十年代，其最初只是實現(xiàn)污染物排放總量控制的一種手段。因此，很長的一段時間內(nèi)，排污許可制度的功能一直未能得到正確的認識和充分的發(fā)揮。

　　自黨的十八大以來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進，作為生態(tài)文明體制改革的重要一環(huán)，排污許可制度受到了前所未有的重視。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》、“十三五”規(guī)劃綱要等文件先后提出要完善排污許可制度。

　　2016年，國務(wù)院辦公廳正式印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，對排污許可制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則、目標任務(wù)以及改革步驟作出了詳細的部署。在黨中央的政策引領(lǐng)下，《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律在修訂過程中也先后對排污許可作出規(guī)定。

　　在生態(tài)文明體制改革的總體布局中，排污許可制度被賦予了全新的使命。《實施方案》提出，要將排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，作為企業(yè)守法、部門執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)，為提高環(huán)境管理效能和改善環(huán)境質(zhì)量奠定堅實基礎(chǔ)。

　　根據(jù)《實施方案》的部署，到2020年，我國將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作，全國排污許可證管理信息平臺有效運轉(zhuǎn)，各項環(huán)境管理制度精簡合理、有機銜接，企事業(yè)單位環(huán)保主體責任得到落實，基本建立法規(guī)體系完備、技術(shù)體系科學(xué)、管理體系高效的排污許可制，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協(xié)同控制，實現(xiàn)系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。

　　在黨中央和國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，排污許可制度改革取得了顯著進展。原環(huán)境保護部及時制定了《排污許可管理辦法(試行)》，對排污許可的申請、核發(fā)、監(jiān)管、法律責任等作出詳細規(guī)定，為排污許可的實施提供了基本的規(guī)范和指引。同時，制定了《固定污染源排污許可分類管理名錄》和多項排污許可支撐技術(shù)規(guī)范，確保排污許可制度能夠有效落實。據(jù)統(tǒng)計，目前已制定排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范48項、自行監(jiān)測指南14項、污染防治可行技術(shù)指南7項、污染源源強核算指南18項。

　　根據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的信息，截至9月10日，全國已累計核發(fā)火電、造紙等重點行業(yè)排污許可證6.7萬余張，登記企業(yè)排污信息4.3萬余家，管控大氣污染物排放口24.89萬個、水污染物排放口5.14萬個。為了給排污許可制度提供更強有力的法律保障，《排污許可管理條例》也在緊鑼密鼓地制定當中。

　　黨的十九屆四中全會將排污許可制度納入《決定》當中，表明了黨中央對于排污許可制度的高度重視。同時，也吹響了進一步深化排污許可制度改革的沖鋒號。

　　為按時完成《實施方案》所確定的改革目標，加快構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，排污許可制度改革至少還需在以下幾個方面加大努力：

　　加快制度的整合與銜接。排污許可制度應(yīng)盡量將排污單位相關(guān)權(quán)利義務(wù)予以整合，并在排污許可證上予以明確，從而實現(xiàn)一證式管理，使排污許可真正成為企業(yè)守法、政府執(zhí)法、社會監(jiān)督的依據(jù)。

　　同時，排污許可制度應(yīng)與環(huán)境影響評價制度、環(huán)境標準制度、“三同時”制度、環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境稅制度等其他環(huán)境管理制度進行有效銜接，形成體系完整、運行順暢的環(huán)境管理制度體系。例如，通過排污許可制度，為環(huán)境稅、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)。通過制度的整合與銜接，拓展排污許可的制度功能，使排污許可具備作為固定污染源監(jiān)管制度體系核心的制度能力。

　　加快制定《排污許可管理條例》，完善配套的技術(shù)規(guī)范。依法治國是我國的基本國策，也是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。排污許可制度的實施需要在法治的軌道上進行，排污許可實踐的成功經(jīng)驗也需要通過立法予以固定，應(yīng)進一步加快制定《排污許可管理條例》的步伐。由于排污許可涉及一系列的標準、名錄和技術(shù)規(guī)范，相關(guān)主管部門應(yīng)同步制定和完善相應(yīng)的規(guī)章和技術(shù)性規(guī)范，為排污許可的實施提供技術(shù)支撐。

　　加快證后監(jiān)管體系和監(jiān)管能力建設(shè)。制度的生命力在于執(zhí)行，排污許可的監(jiān)管直接決定著排污許可制度能否取得實效。根據(jù)部署，所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作將于2020年完成，此后將面臨著巨大的證后監(jiān)管任務(wù)。因此，應(yīng)從人力、物力、財力等多方面加大對排污許可監(jiān)管工作的投入，加強監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)和監(jiān)管人員培訓(xùn)，不斷完善監(jiān)管體系，提升監(jiān)管能力。同時，創(chuàng)新監(jiān)管方式，充分運用大數(shù)據(jù)、人工智能等新興技術(shù)實施監(jiān)管，大幅提高監(jiān)管的效率。

　　(作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院)