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　　“三河三湖”水污染防治績效審計調(diào)查結(jié)果

　　（二〇〇九年十月二十八日公告）

　　根據(jù)《中華人民共和國審計法》的有關(guān)規(guī)定，審計署2008年對“三河三湖”（遼河、海河、淮河、太湖、巢湖、滇池）2001至2007年水污染防治績效情況進(jìn)行了審計調(diào)查，審計調(diào)查涉及“三河三湖”流域內(nèi)北京、遼寧、江蘇等13個省（自治區(qū)、直轄市）。現(xiàn)將審計調(diào)查結(jié)果公告如下：

　　一、“三河三湖”水污染防治取得了一定成效

　　2001至2007年，中央和地方各級政府投入910億元財政性資金及國內(nèi)銀行貸款，用于“三河三湖”流域城鎮(zhèn)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)建設(shè)及綜合整治等7大類共8201個水污染防治項目建設(shè)。

　　以2007年7月1日至2008年6月30日作為最新水質(zhì)評價年度，用該期間環(huán)境保護(hù)部對“三河三湖”347個國控斷面水質(zhì)的監(jiān)測情況與2000年至2007年的監(jiān)測情況進(jìn)行對比分析表明，“三河三湖”水污染防治取得了一定成效。具體情況是：淮河水系Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)斷面比例由21.9％上升到33.7％，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例由48.4％下降到21％；遼河水系Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)斷面比例由6.2％上升到43.2％，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例由87.6％下降到32.4％；海河水系Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)斷面比例由12.5％上升到24.6％，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例由47.5％上升到49.2％；巢湖水質(zhì)由劣Ⅴ類變?yōu)棰躅悾瑺I養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由57變?yōu)?0.1；太湖水質(zhì)一直為劣Ⅴ類，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由63變?yōu)?1.5；滇池草海水質(zhì)一直為劣Ⅴ類，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)均為72，滇池外海水質(zhì)除2004年為Ⅴ類外，其他年度均為劣Ⅴ類，營養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由64變?yōu)?9。

　　二、“三河三湖”水污染防治存在的主要問題及原因

　　從審計調(diào)查情況看，“三河三湖”目前整體水質(zhì)還比較差。環(huán)境保護(hù)部對“三河三湖”347個國控斷面2007年7月1日至2008年6月30日的水質(zhì)監(jiān)測情況顯示：淮河、遼河為中度污染；海河49.2％的斷面水質(zhì)為劣V類；巢湖平均水質(zhì)為V類；太湖平均水質(zhì)為劣V類；滇池平均水質(zhì)為劣V類。

　　形成這種狀況，除環(huán)境變化、社會發(fā)展、經(jīng)濟增長等客觀因素外，還有以下重要原因：

　　（一）相關(guān)政策措施不夠完善。

　　一是環(huán)保審批前置相關(guān)制度不夠完善。將環(huán)保審批作為企業(yè)工商注冊登記的前置條件是從源頭上控制污染的重要手段。但目前法律、行政法規(guī)僅對經(jīng)營危險廢物、設(shè)置拆船廠以及設(shè)立娛樂場所等特種行業(yè)有此要求，其他絕大多數(shù)行業(yè)，包括化工、造紙等重污染行業(yè)都未列入。

　　二是生態(tài)環(huán)境補償機制尚不健全完善。在水污染防治工作中，為保障下游地區(qū)的水環(huán)境和水資源，上游地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展往往會受到一定影響，需要對上游地區(qū)進(jìn)行補償。但“三河三湖”流域內(nèi)的13個省（自治區(qū)、直轄市）中，除江蘇、浙江兩省外，其他地方的生態(tài)環(huán)境補償機制大多尚未建立或不完善。

　　三是水污染防治統(tǒng)計和考核指標(biāo)體系不夠完善。總磷、總氮是反映湖泊污染狀況的主要指標(biāo)，但目前有關(guān)部門在水污染物總量減排考核和環(huán)境統(tǒng)計報表中，均未包括這兩個指標(biāo)，不利于對水污染防治工作和水質(zhì)狀況的全面反映和評價。

　　（二）部分水污染防治工作尚不完全落實到位。

　　一是水污染防治五年規(guī)劃落實不力。“三河三湖”水污染防治五年規(guī)劃下達(dá)時間比較滯后，部分項目責(zé)任主體或資金來源不夠明確，造成規(guī)劃執(zhí)行不十分到位。

　　二是部分地區(qū)環(huán)境執(zhí)法不到位。如淮河和巢湖等5個流域1199個項目的環(huán)境影響評價和環(huán)保驗收工作不夠規(guī)范；海河和巢湖等5個流域的7個省（直轄市）部分地區(qū)環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確；海河、淮河2個流域的4個省（直轄市）部分地區(qū)污染源自動監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)率低，少數(shù)單位甚至違規(guī)干擾自動監(jiān)控設(shè)備的正常運行，以逃避處罰。

　　三是部分入湖河流及源頭地區(qū)水污染治理力度不夠。如流入滇池流域的29條河流水質(zhì)目前為劣Ⅴ類。

　　四是部分地方農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面源污染治理工作薄弱，城鎮(zhèn)污水、污泥和垃圾處理不完全到位。如有的地方種植業(yè)過量施用化肥和農(nóng)藥，養(yǎng)殖業(yè)污染物環(huán)保處理率低；有的地方生活污水未經(jīng)處理或僅經(jīng)簡易處理就對外排放，污水處理廠出水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、污泥和垃圾滲濾液未妥善處置，造成二次污染。

　　五是部分經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等園區(qū)對環(huán)保工作重視不夠。如淮河、海河等4個流域部分經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，污水直接排放或超標(biāo)排放，對當(dāng)?shù)厮廴痉乐喂ぷ髟斐蓢?yán)重影響。

　　（三）部分水污染防治資金管理和使用不夠規(guī)范。

　　一是挪用和虛報多領(lǐng)水污染防治資金5.15億元。其中：7省市的一些部門和單位挪用水污染防治資金4.03億元；4省的一些部門和單位虛報項目和虛報投資完成額等多領(lǐng)水污染防治資金1.12億元。

　　二是少征、挪用和截留污水處理費及排污費36.53億元。其中：9省（自治區(qū)、直轄市）應(yīng)征未征、單位欠繳污水處理費和排污費21.43億元；13省（自治區(qū)、直轄市）的相關(guān)企業(yè)、單位和部門挪用、截留污水處理費和排污費15.10億元。

　　三是水污染防治資產(chǎn)閑置和部分污水處理廠實際處理能力未達(dá)到設(shè)計要求。其中：10省（自治區(qū)、直轄市）存在水污染防治項目資產(chǎn)閑置的問題，涉及金額8.06億元；“三河三湖”流域有206座污水處理廠實際污水處理能力達(dá)不到設(shè)計要求。

　　三、審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題的整改情況

　　審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，已依法轉(zhuǎn)送有關(guān)部門和地方處理。有關(guān)部門和各級政府高度重視審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議，積極采取措施，認(rèn)真加以整改。截至目前，整改工作取得較好效果。

　　（一）關(guān)于“相關(guān)政策措施不夠完善”的整改情況。針對“環(huán)保審批前置相關(guān)制度不夠完善”問題，環(huán)境保護(hù)部等正在研究將環(huán)境影響評價作為高污染、高能耗行業(yè)企業(yè)登記的前置性行政許可。針對“生態(tài)環(huán)境補償機制尚不健全完善”問題，發(fā)展改革委、財政部在安排項目中央補助投資時，加大了對生態(tài)環(huán)境重點保護(hù)區(qū)域的投入和財政轉(zhuǎn)移支付力度；財政部正會同環(huán)境保護(hù)部，以試點方式推動建立跨省流域水環(huán)境補償機制；河北、河南等省已在本省范圍開展了流域生態(tài)補償試點工作。針對“水污染防治統(tǒng)計和考核指標(biāo)體系不夠完善”問題，環(huán)境保護(hù)部準(zhǔn)備開展將總磷、總氮納入環(huán)境統(tǒng)計指標(biāo)體系和污染物總量減排考核范疇的研究工作。

　　（二）關(guān)于“部分水污染防治工作尚不完全落實到位”的整改情況。針對“水污染防治五年規(guī)劃落實不力”問題，環(huán)境保護(hù)部正會同有關(guān)部門和地方政府，在重點流域水污染防治專項規(guī)劃的編制、審批、執(zhí)行和考核等各個環(huán)節(jié)改進(jìn)工作方法，切實提高規(guī)劃的科學(xué)性、可行性和操作性，加快推進(jìn)規(guī)劃項目建設(shè)進(jìn)度；經(jīng)國務(wù)院同意，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了環(huán)境保護(hù)部會同發(fā)展改革委、監(jiān)察部、財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等有關(guān)部門制定的《重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況考核暫行辦法》，將水質(zhì)狀況、水污染治理項目作為考核的主要內(nèi)容，強化了重點流域水污染防治工作的考核評估。針對“部分地區(qū)環(huán)境執(zhí)法不到位”問題，環(huán)境保護(hù)部正在進(jìn)一步完善環(huán)境影響評價和驗收、環(huán)境統(tǒng)計以及污染源自動監(jiān)測的相關(guān)管理制度和規(guī)定，加大執(zhí)法督查工作力度，推動各地環(huán)保部門嚴(yán)格依法管理。針對“部分入湖河流及源頭地區(qū)水污染治理力度不夠”問題，環(huán)境保護(hù)部會同有關(guān)部門，一方面嚴(yán)格跨界考核，切實落實地方政府責(zé)任；另一方面，通過推廣生態(tài)治污技術(shù)，建立“清水產(chǎn)流機制”，保障湖庫生態(tài)健康。針對“部分地方農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面源污染治理工作薄弱，城鎮(zhèn)污水、污泥和垃圾處理不完全到位”問題，農(nóng)業(yè)部將在“三河三湖”流域全面推行測土配方施肥，推廣高效施藥器械，應(yīng)用生物農(nóng)藥，淘汰高毒高殘留農(nóng)藥，控制化肥和農(nóng)藥的過量不合理使用，并大力推進(jìn)農(nóng)村戶用沼氣和畜禽養(yǎng)殖場大中型沼氣工程建設(shè)，努力解決畜禽養(yǎng)殖污染；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部和地方政府將進(jìn)一步加快城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)；環(huán)境保護(hù)部會同有關(guān)部門研究相關(guān)措施，解決污水處理廠和垃圾滲濾液二次污染問題。針對“部分經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等園區(qū)對環(huán)保工作重視不夠”問題，環(huán)境保護(hù)部將繼續(xù)督促各地環(huán)保部門強化對工業(yè)園區(qū)的環(huán)境監(jiān)管，加強園區(qū)內(nèi)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　　（三）關(guān)于“部分水污染防治資金管理和使用不夠規(guī)范”的整改情況。針對“挪用和虛報多領(lǐng)水污染防治資金”和“少征、挪用和截留污水處理費及排污費”問題，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、環(huán)境保護(hù)部和相關(guān)省市正按有關(guān)規(guī)定，采取有效措施，一是盡快追回被挪用和虛報多領(lǐng)的水污染防治資金以及被挪用和截留的污水處理費和排污費，強化污水處理費和排污費征繳力度；二是依法依紀(jì)追究相關(guān)單位和人員責(zé)任；三是完善相關(guān)管理辦法。針對“水污染防治資產(chǎn)閑置和部分污水處理廠實際處理能力未達(dá)到設(shè)計要求”問題，發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部已要求地方進(jìn)一步完善項目前期工作，提高項目論證的科學(xué)性；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和環(huán)境保護(hù)部已出臺辦法，推動各地城鎮(zhèn)污水處理廠的正常運行。

　　四、審計調(diào)查建議

　　（一）進(jìn)一步完善水污染防治政策措施。環(huán)境保護(hù)部和農(nóng)業(yè)部應(yīng)開展農(nóng)業(yè)面源污染的調(diào)查研究，完善農(nóng)業(yè)面源污染防治政策措施。環(huán)境保護(hù)部門和工商行政管理部門應(yīng)明確環(huán)保審批方面的職責(zé)，完善相關(guān)法規(guī)，推進(jìn)完善環(huán)保審批前置制度，強化水污染的前期預(yù)防。中央部門和地方政府應(yīng)實行嚴(yán)格的問責(zé)制，將水污染防治規(guī)劃的落實情況作為主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容。環(huán)保部門應(yīng)加強對水污染防治工作的監(jiān)督檢查，加大執(zhí)法力度，嚴(yán)肅處理違法違規(guī)問題。

　　（二）進(jìn)一步加大水污染防治資金投入。中央和地方各級政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)前擴大內(nèi)需的要求，加大“三河三湖”水污染防治資金的投入力度，盡快制訂切實可行的生態(tài)環(huán)境補償政策和措施；進(jìn)一步加強對排污費和污水處理費等水污染防治資金征繳和使用的管理，切實提高資金效益。