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　　◆投資者按約定規則獨資或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目，獨資或合資不是識別PPP項目的考量要素

　　◆從項目識別和論證到項目采購、融資安排、運營績效監管的全流程，政府和社會資本都不得缺位，當然各自分工有別

　　◆對政府付費或政府提供財政補貼或需要配套工程建設的項目，還要求地方量力而行，穩步推進，避免不適當增加地方政府債務

　　◆財政補貼要從“補建設”向“補運營”轉變，探索動態補貼機制，強化運營績效評估，避免在實際操作中重簽約、重建設，不重運營、不重監管的現象

　　◆徐玉環

　　財政部日前下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金［2014］76號）（以下簡稱“76號文”），這是財政部推廣PPP以來所頒布的第一份正式文件。文件的出臺，對政府和社會資本合作（PPP）項目的實際操作，會產生積極、正面的推動作用。

　　強調項目全流程監管

　　從項目識別和論證到項目采購、融資安排、運營績效監管，政府和社會資本都不得缺位

　　關于PPP合作不應作狹義理解，不是說政府方和社會資本方必須要合資設立SPV公司（即特殊目的公司），《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發［2014］43號）關于推廣使用PPP合作模式中明確，投資者按約定規則獨資或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目，獨資或合資不是識別PPP項目的考量要素。

　　此次發布的76 號文強調，從項目識別和論證到項目采購、融資安排、運營績效監管的全流程，政府和社會資本都不得缺位，當然各自分工有別。就需要財政補貼的項目而言，強調要從“補建設”向“補運營”轉變，探索動態補貼機制，強化運營績效評估，避免在實際操作中重簽約、重建設，不重運營、不重監管的現象。

　　同時，76號文還明確“風險由最適宜的一方來承擔”，判斷某方是否適宜，條件應包括“風險是否由最有能力以最小成本管理的一方承擔”，以及“風險和收益相對等”和“風險有上限”的安排。

　　盡力避免PPP淪為地方融資工具

　　理性論證及評估，金融機構可進入項目磋商進程，及早介入消除信息不對稱或權益不對等

　　76號文中指出，要積極穩妥地做好項目示范工作，這表明在項目遴選階段，通過項目示范標桿，起到引導和規范作用，避免任何項目都拿來做PPP，進而演變成一場運動式PPP。

　　首先，當然除符合其所提到的PPP示范項目適用特征外，在項目前期論證階段，仍強調要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）的評價理念和方法來判斷項目采用PPP模式是否優于傳統政府采購方式，是否可為政府等公共部門和社會公眾帶來明確的優勢或利益。這與目前很多地方將PPP當成融資工具，即在地方債務不能或不完全能負擔的情形下即采用PPP模式有著本質區別。

　　對政府付費或政府提供財政補貼，或需要配套工程建設的項目，還要求地方量力而行，穩步推進，避免不適當增加地方政府債務。

　　其次，76號文明確可邀請有意愿的金融機構及早進入項目磋商進程，這表明金融機構作為PPP項目的重要利益相關方，其應對項目合同的談判、簽署和履約有一定的話語權。

　　目前普遍的操作路徑是，金融機構在項目公司設立完成后才實質性進入融資談判。在這樣的情況下，金融機構只能選擇接受各種可能不利于融資方合法權益的PPP項目合同安排，提供融資支持；或者拒絕，導致項目融資失敗。

　　及早介入消除信息不對稱或權益不對等，可以讓金融機構充分理解項目，并通過各種合理的條款安排，保障項目融資成功，并在此基礎上為無追索項目融資或有限追索權的項目融資，爭取更加有利的融資條件。

　　切實考慮社會資本合理收益

　　政府方對投資人或項目公司進行運營考核，中期財政規劃管理契合PPP項目所需的中長期財政付費配套安排

　　76號文強調，地方各級財政部門要切實考慮社會資本合理收益。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中也規定，政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。

　　這表示政府方也要根據事先約定好的運營績效考核評價指標，對投資人或項目公司的運營進行考核，投資人要想持續穩定獲利，則需不斷提升服務質量及效率，保證長期穩定高效運營。

　　同時，延續新修訂的《預算法》中的規定，76號文強調建立跨年度預算平衡機制，實現中期財政規劃管理。這與PPP項目長期運營所需的中長期財政付費配套安排相契合，與以往單一年度財政預算收支管理對投資人或項目公司的保障則完全不同。

　　盡管76號文已經和新修訂的《預算法》進行了有效銜接，但目前《基礎設施和公用事業特許經營法》尚處于討論階段，而76號文先行出臺，二者能否對接到位尚不得知。

　　另外，PPP項目所涉廣泛，除財政部門之外，還涉及發改委、國資、環保、物價等各行業主管部門，以一部門之力發布的文件能否有效執行以及PPP中心能否有效發揮作用，還有待進一步驗證。