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　　各省、自治區、直轄市人民政府辦公廳，發展改革委、科技部、工業和信息化部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業部、衛生計生委、南水北調辦、三峽辦綜合司（辦公廳）：

　　為貫徹落實《水污染防治行動計劃》的要求，做好《重點流域水污染防治“十三五”規劃》（以下簡稱《重點流域規劃》）編制工作，我部會同發展改革委、水利部等部門編制了《重點流域水污染防治“十三五”規劃編制技術大綱》（以下簡稱《技術大綱》）。經商有關部門同意，現將《技術大綱》（見附件）印送給你們。請各省（區、市）和相關部門按照《重點流域規劃》編制部署，組織本省（區、市）、本部門有關人員，做好規劃編制的配合工作。

　　環境保護部辦公廳

　　2016年1月18日

　　重點流域水污染防治“十三五”規劃編制技術大綱

　　為貫徹落實《水污染防治行動計劃》（國發〔2015〕17號，以下簡稱《水十條》）的要求，推進《重點流域水污染防治“十三五”規劃》（以下簡稱《“十三五”規劃》）編制工作，根據《重點流域水污染防治“十三五”規劃編制工作方案》（環辦函〔2015〕1781號，以下簡稱《工作方案》），制定本技術大綱，用于指導各省、自治區、直轄市《“十三五”規劃》編制工作。

　　一、總論

　　（一）編制背景

　　黨中央、國務院高度重視水污染防治工作。“九五”以來，國家先后將淮河、遼河、海河、太湖、巢湖、滇池、三峽庫區及其上游、松花江、黃河中上游、丹江口庫區及上游、長江中下游等11個流域列為水污染防治重點流域，連續實施了重點流域水污染防治四個五年規劃，水污染防治工作取得積極成效。

　　根據國控斷面（點位）監測數據，2014年全國地表水水質總體為輕度污染，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面（點位）占

　　63.2%，劣Ⅴ類占9.2%;與2006年相比，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面（點位）比例提高了25.0個百分點，劣Ⅴ類水質斷面（點位）比例降低了21.1個百分點；與2010年相比，Ⅰ～Ⅲ類水質斷面（點位）比例提高了8.8個百分點，劣Ⅴ類水質斷面（點位）比例降低了7.5個百分點。

　　與2020年全面建成小康社會的環境要求和人民群眾不斷增長的環境需求相比，“十三五”期間水污染防治工作仍然十分艱巨、形勢依然嚴峻，需要在四個五年規劃實施基礎上統籌打好持久戰和攻堅戰。從空間上看，大江大河水質改善明顯，但與群眾生活關系密切的支流、城市水體等“小河小溝”改善不明顯甚至惡化，需要“大小并重”統籌推進；從類型上看，全國水質呈總體改善趨勢，但部分良好水體有所惡化，部分水體仍為劣V類，局部近岸海域污染嚴重，需要突出狠抓“好差”兩頭；從污染指標來看，實施總量控制的化學需氧量、氨氮等指標改善明顯，但總磷、總氮等指標污染日益突出，持久性有機污染物等指標未得到控制，需要以改善環境質量為核心實施差別化、精細化的精準治理；從問題來看，水資源開發利用強度大，水生態空間擠占嚴重，產業結構偏重、空間布局不合理等因素導致環境風險高、水污染事件頻發，政策和機制還有不少薄弱環節，保障水環境安全壓力大，需要系統治理、綜合施策。

　　近年來，黨中央、國務院對生態文明建設和環境保護提出了一系列新理念新思想新戰略，出臺發布了《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《水十條》等一系列重大決策，為“十三五”期間做好重點流域水污染防治工作帶來了新的歷史機遇。重點流域水污染防治規劃的編制和實施必須深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，全面貫徹落實黨中央、國務院的重大決策部署，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，遵循中國特色社會主義“五位一體”總布局，緊緊圍繞“四個全面”戰略布局，協同推動新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化，以改善環境質量為核心，加大環境污染治理力度，實施多污染物協同治理，實施最嚴格的環境保護制度，將《水十條》變為施工圖，加快補齊生態環境短板。

　　（二）編制依據

　　除《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規、《生態文明體制改革總體方案》等規范性文件、《地表水環境質量標準》（GB3838-2002）等標準和技術規范外，規劃編制要充分參照以下依據：

　　《水污染防治行動計劃》；

　　各省、自治區、直轄市水污染防治目標責任書；

　　各省、自治區、直轄市水污染防治工作方案；

　　《水污染防治工作方案編制技術指南》（環辦函〔2015〕1232號）；

　　《水體達標方案編制技術指南（試行）》（環辦函〔2015〕1711號）。

　　（三）規劃范圍與時限

　　根據《水十條》要求，規劃范圍為長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大流域，并結合《水十條》實施各省、自治區、直轄市目標責任書要求，適當兼顧浙閩片河流、西南諸河、西北諸河以及入海河流、近岸海域1等水質改善任務安排。

　　規劃時限為2016~2020年。

　　（四）編制思路

　　目前《水十條》實施工作已經全面展開，結合各省、自治區、直轄市水污染防治目標責任書簽訂工作，通過與各地反復研究對接，目前全國已經初步確定了1900余個控制斷面及其目標指標要求（納入各省、自治區、直轄市水污染防治目標責任書）、劃分了約1800余個控制單元，基本完成了流域水生態環境功能分區管理體系構建；各省、自治區、直轄市，各地市都已經開始編制并將報批本行政區的水污染防治工作方案，確定“十三五”期間需要改善、重點治理的河流清單；有關部委分頭落實《水十條》，已經或即將形成相關的專項工作方案、計劃、政策、措施，各項任務安排相繼出臺。

　　在這三方面的工作基礎上，與以前重點流域規劃不同，《“十三五”規劃》重在進一步落實好《水十條》，自下而上與自上而下相結合，深化流域“分區、分級、分類”管理，以控制單元差別化、精細化、科學化的治污方案為核心，實現流域、飲用水、地下水、黑臭水體、近岸海域等各類水體的統籌，務求因地制宜、可達可行（如圖1所示）。

　　圖1《“十三五”規劃》編制思路圖

　　總體而言，《“十三五”規劃》編制思路上將進一步突出以下重點：

　　一是突出控制單元精細化管理。按照“分區、分級、分類”的思路，銜接水（環境）功能區劃，結合相關科研成果和《水十條》“建立流域水生態環境功能分區管理體系”的明確要求，在《重點流域水污染防治規劃（2011-2015年）》（以下簡稱《“十二五”規劃》）“流域-控制區-控制單元”三級分區管理體系的基礎上進一步深化，建立由流域（一級區）、水生態控制區（二級區）、控制單元（三級區）構成的流域水生態環境功能分區管理體系，進一步做實空間分區分類差別化管理的規劃思路，形成全國地表水環境統一管理的基本框架。將控制單元作為分析環境問題、落實《水十條》各項任務措施、統籌各類水體防治要求的基本空間單位，提升水環境精細化管理水平。

　　二是突出水環境質量改善核心。自上而下將《水十條》關于流域和區域、近岸海域等水質目標要求落地、細化，自下而上搞好質量目標可達性分析和輸入響應分析，主抓“好差兩頭”，圍繞水環境質量改善目標設計和實施各項任務措施，落實地方政府環境質量責任，充分發揮地方政府積極性和主動性。

　　三是突出重點單元。在一般普適性要求的基礎上，篩選優先控制單元和重點海區，聚焦任務，因地制宜明確任務措施，編制優先控制單元污染防治方案和重點海區污染防治方案，加強與發改、國土、住建、水利、農業等部門專項規劃銜接，集中力量保護和改善一批水體的水質。

　　四是突出骨干工程。以水質改善目標導向和重點單元問題導向為主，兼顧《水十條》治污減排重點任務要求，充分考慮經濟技術可行性，分類型和地區篩選一批骨干工程項目，統籌集成好《水十條》實施過程中形成的系列成果，強調國家導向、國家事權，明確投資方向、抓手，創新融資政策，實施系統治理，支撐本地區水質目標實現。

　　根據《工作方案》，《“十三五”規劃》編制的流程是：國家和地方上下聯動，自下而上按控制單元污染防治方案、省級流域規劃（如××省××流域水污染防治“十三五”規劃）、各大流域和近岸海域規劃、全國總體規劃的順序逐級匯總，確保各層級目標任務上下銜接、協調一致。《“十三五”規劃》編制技術路線如圖2所示。

　　圖2《“十三五”規劃》編制技術路線圖

　　（五）編制原則

　　1.質量主線，分區細化

　　以水環境質量改善為主線，以流域水生態環境功能分區管理體系為框架，以規劃編制推動《水十條》目標任務的細化分解，明確分流域、分區域的質量改善清單和目標，落實地方政府環境質量改善責任。建立流域統籌設計、區域細化落實的編制體系，將數據梳理、問題分析、措施設計等細化到具體單元，實施網格化精細管理。

　　2.因地制宜，系統治理

　　以解決實際問題為導向，查找分析原因、科學確定目標、研究提出對策，淡化常規性、一般性任務要求，突出針對性、差異性和可操作性任務要求，制定因地制宜的綜合治理方案。堅持水環境、水資源和水生態，地表地下，陸域水域，流域海域，點源與非點源，工程措施與非工程措施統籌的系統思維，構建多措并舉、協調推進的格局。

　　3.上下聯動，多方合力

　　加強組織協調，明確部門責任，強化目標要求，鼓勵地方及有關部門根據各自實際情況創新實踐，充分發揮地方自主能動性。國家層面，銜接國務院各有關部門專項規劃，自上而下制定統一技術方法，強化區劃與重點單元識別、治污減排輸入響應等專題的技術方法指導。地方層面，注重問題、水體、目標、任務、責任等清單的落實，明確治污路徑。重點區域和重點問題注重地方與國家聯動，群策群力。

　　4.信息公開，公眾參與

　　把聽取公眾意見、非政府組織（NGO）參與作為規劃編制工作的重要環節，治理方案、達標進程等要聽取社會公眾意見和建議，定期公布《“十三五”規劃》編制的階段性成果、工作進展，率先公布環境質量目標和規劃內容，接受公眾和社會監督，多渠道引入社會公眾參與決策。

　　二、規劃編制主要工作

　　（一）建立流域水生態環境功能分區管理體系

　　本項工作是《水十條》具體要求，國家層面自上而下統一開展，地方自下而上對接細化落地，上下結合形成覆蓋各流域的分區成果。流域水生態環境功能分區管理體系包括流域、水生態控制區、控制單元三個層級，是在《“十二五”規劃》“流域-控制區-控制單元”三級分區管理體系基礎上的深化，控制區層級進一步強化生態系統管理思想，控制單元層級進一步精細化落地并作為治污減排、輸入響應、排污許可的基本管理單元。

　　其中，流域層級強調統籌設計、總體把握，主要把握水污染防治的宏觀布局，明確流域水污染防治重點和方向，協調流域內上下游、左右岸及各行政區的防治工作。

　　水生態控制區與《“十二五”規劃》中的控制區（主要作用是落實省級政府治污責任）相對應，在發揮控制區層級對推進區域統籌、促進水生態系統恢復的作用方面進行了深化。水生態控制區是在區域（中觀指導）尺度上統籌考慮水生態系統完整性而劃定的分區，在流域層級（宏觀統籌）與控制單元層級（操作層級）之間承上啟下，根據流域生態系統分異特征自上而下、控制單元自下而上歸集兩者相互結合最終確定。按照水陸統籌的原則，根據氣候、地質、地貌、土地利用、土壤類型等要素以及水生態系統空間分布格局，確定不同區域的主要生態特征，明確區域主要生態服務功能，提出管理要求，指引協調控制區內的生態環境保護工作。

　　控制單元層級是與《“十二五”規劃》概念一致、但更為精細的水陸融合單元，是綜合污染防治科學性和行政管理便利性的空間實體，是流域水生態環境功能分區管理體系最核心的組成部分，主要是為在可操作的、責任落實、空間落地的尺度上建立污染源和水質間的輸入響應關系，因地制宜地實施精細化、差別化管理，落實總量控制、環評審批、排污許可與交易等環境管理措施。控制單元劃分與水功能區、水環境功能區及其陸上排污口、污染源銜接，以鄉鎮為最小行政單位并保證流域的完整性，在不打破自然水系前提下，以控制斷面為節點，組合同一匯水范圍的行政單位而成。《“十二五”規劃》中的控制單元以區縣為最小行政單位，而《“十三五”規劃》以鄉鎮為最小行政單位，控制單元的數量也大幅增加。控制單元劃分的初步結果如表1所示。

　　表1控制單元劃分初步結果統計表

　　借鑒《“十二五”規劃》編制工作經驗，在《“十三五”規劃》編制過程中，以流域為單位，環保部門專家代表與水利部門專家代表共同開展控制單元與水功能區邊界、目標等屬性的對接工作，確定生態控制區范圍及其生態功能。

　　各地直接使用國家層面的成果，并可根據工作需要，參考附5中的控制單元劃分方法，在控制單元的基礎上進一步細化，科學確定控制斷面，編制優先控制單元實施方案，確保治污減排、質量改善要求落地。

　　（二）分析水環境形勢

　　以控制單元為基本空間單位，將2010~2014年水質、水污染物排放、水資源、水生態、經濟社會發展等相關數據進行歸集，結合各地水污染防治工作方案編制工作，全面分析水環境現狀、問題及形勢。

　　1.水生態環境狀況

　　按照《地表水環境質量評價辦法（試行）》（環辦〔2011〕22號）進行地表水水質評價。按照《海水水質標準（GB 3097-1997）》進行近岸海域水質評價。評價對象除地表水控制斷面外，還包括地表水飲用水水源地。分析近年來各控制單元水質變化趨勢以及超標污染指標變化情況，識別水質不達標控制單元及主要超標因子，有條件的地區按照《水體達標方案編制技術指南》（試行）開展深入測算。

　　參考《流域生態健康評估技術指南（試行）》（環辦函〔2013〕320號）、《湖泊生態安全調查與評估技術指南（試行）》（環辦〔2014〕111號）等，對含有國家和省級重要物種保護區、自然保護區的區域，江河源頭、現狀水質達到或優于Ⅲ類的江河湖庫、現狀水質達到或優于二類的近岸海域，以及珍稀瀕危水生生物、重要水產種質資源以及產卵場、索餌場、越冬場、洄游通道等重要漁業水域進行生態健康狀況評估，識別需要強化生態保護的控制單元。

　　2.主要污染物排放

　　全面調查工業、城鎮生活、農業農村、船舶港口（需要的地區）等污染源排放以及風險源情況，以地市為單位收集環境統計數據，按控制單元分析廢水、化學需氧量（COD）、氨氮、總磷、重金屬等排放量變化趨勢，工業、城鎮生活、農業等不同來源貢獻率的變化，以及不同工業行業排污比重等信息，分析污染治理水平。結合水環境質量分析結果，重點關注水質惡化或超標的控制單元及主要超標因子所對應的污染物排放情況。

　　近岸海域規劃范圍除需進行上述調查內容以外，還需對污染入海河流和直排源的水質和污染負荷狀況、海洋污染源負荷（水產養殖、船舶等）進行調查。

　　3.評估《“十二五”規劃》實施情況

　　《“十二五”規劃》涉及的省、自治區、直轄市，開展《“十二五”規劃》實施情況評估，重在總結問題和經驗。評估內容和要求見附2。

　　4.“十三五”水污染防治形勢

　　收集人口及城鎮人口數據，分析城鎮化發展趨勢；收集GDP及一、二、三產數據，分析產業結構變化趨勢；收集各工業行業的產值、產品產量等數據，分析工業產業結構變化趨勢；收集耕地、林地、草地、建筑用地等數據，分析土地利用結構變化，總結各控制單元的資源特征及演變規律。水質惡化或超標、環境風險突出的控制單元還應深入分析工業行業結構和布局的合理性。

　　結合國家深化改革、依法治國、加快生態文明建設、健全生態環境保護制度等一系列重大決策以及各地“十三五”國民經濟與社會發展規劃等相關成果，分析“十三五”水環境保護面臨的壓力、機遇與挑戰。

　　（三）明確規劃總體要求

　　各流域全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，以《水十條》為指導綱領，根據各省、自治區、直轄市《水污染防治目標責任書》，銜接各省、自治區、直轄市水污染防治工作方案，明確規劃的指導思想、基本原則，科學確定水環境質量目標。

　　流域規劃各類水體水質目標應以各省、自治區、直轄市與國家簽訂的目標責任書為基礎，按照以控制單元統籌飲用水、地表水、地下水、城市水體、近岸海域等各類水體污染防治的思路，適當補充黑臭水體、重要的市縣控制斷面、重要水源地監測點位等。對于水質良好、具有生態保護功能的可研究提出相應的水生態保護目標要求，銜接《全國水資源綜合規劃》，提出生態流量等控制目標。各省、自治區、直轄市規劃目標按照流域進行分列，并注意處理好上下游水質目標銜接問題。重要的控制單元無常規監測斷面的，要提出增設控制斷面要求。

　　目標確定遵循以下原則：一是遵照水質反退化原則，規劃目標原則上不低于水質現狀值。二是以《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011-2030年）》、各地水環境功能區劃等為重要依據，斷面水質目標充分銜接水（環境）功能區目標。現狀水質高于水（環境）功能區目標的，目標按照現狀水質類別考慮；五年規劃難以達到水（環境）功能區目標，需要進行分析解釋，明確階段性目標。三是結合區域社會經濟發展、污染減排潛力以及斷面近幾年水質變化情況，科學確定規劃斷面水質目標。四是銜接國務院已批復的相關規劃中的斷面水質目標。五是達到地方政府承諾的環境目標要求，如創模、生態市建設等。六是兼顧生態環境可達、經濟技術可行。

　　（四）編制優先控制單元污染防治方案

　　1.優先控制單元篩選與分類

　　篩選確定優先控制單元。對控制單元進行綜合分析，識別水環境問題，可按以下幾方面考慮篩選優先控制單元：一是現狀水質不達標的單元；二是含有國家或省級自然保護區的單元；三是維系流域區域水生態安全格局、大部分水體具有飲用水等重要功能的單元；四是環境風險高，易發突發事件的單元。優先控制單元篩選不限于上述四個方面，但篩選出的優先控制單元要有充分的理由。各地篩選結果經流域組、總體組審核后，統籌確定《“十三五”規劃》的優先控制單元，作為“十三五”期間水污染防治工作的主攻方向。

　　優先控制單元分為水質維護型和水質改善型兩類。以《水十條》目標責任書作為主要依據，現狀水質不達標的單元納入水質改善型優先控制單元。其余以保護敏感水體和重要物種、保障飲用水等重要使用功能、防范水環境風險（含未來重大工程帶來的水質惡化風險）等為主要方向的優先控制單元納入水質維護型優先控制單元。

　　2.優先控制單元污染防治方案編制

　　水質改善型單元方案編制實施一區一策的差別化精準治理。在控制單元污染防治方案研究編制與可達性分析過程中，要特別重視控制單元內污染源-（排污口）-水體的輸入響應關系分析，重點針對水體主要污染因子和優先控制污染物等，找準問題根源，提高任務措施的精準性和針對性。同時，還應突出措施的綜合性和任務的可操作性。一是控源減污，以企事業單位廢水穩定達標排放為前提，結合水環境質量改善需求及水污染治理的技術經濟可行性，提出排污單位污染物削減要求。二是節水及再生水利用，通過工業、農業、生活全方位節水及非常規水源的開發使用，提高水資源重復利用率控制用水總量，減輕污染負荷。三是生態攔截及深度處理，通過人工濕地等措施進一步減少進入水體的污染物量。四是增加生態流量，通過優化調度，在時間、空間兩個維度進行水資源的有效配置，進一步強化水的環境屬性，增加環境容量。

　　水質維護型單元方案總體編制思路是在確保水質不降低類別的前提下，堅持問題導向、重點突出的原則，結合水生態環境狀況變化趨勢，針對生態保護特定需求（如敏感水體和重要物種保護、風險防控、功能保障等）及主要問題提出措施。

　　總體組后續將在充分借鑒《水體達標方案編制技術指南（試行）》等已有成果的基礎上，出臺專門的優先控制單元篩選、分類及污染防治方案編制技術要求。

　　（五）編制近岸海域污染防治方案

　　1.重點海區篩選

　　沿海各地對近岸海域分區進行綜合分析，對近岸海域分區的水質現狀進行評估，并參考近岸海域分區生態敏感性以及其他需要加以重點保護的需求，篩選重點海區，經近岸海域組、總體組審核后作為《“十三五”規劃》的重點海區。

　　重點海區可以分為三類，第一類是沿海城市陸域污染控制與海區水質有顯著響應關系，即通過沿海城市陸域污染控制，海區水質預期有明顯改善的，稱為水質改善型海區。第二類是沿海城市和外海輸入影響較大，僅僅通過沿海城市陸域污染控制改善近岸海域水質較為困難，稱為水質維護型海區（Ⅰ）。第三類是海區水質受沿海城市、大江大河流域上游輸入、以及受外海輸入三者共同影響，僅僅通過沿海城市陸域污染控制難以支撐近岸海域水質改善的，稱為水質維護型海區（Ⅱ）。

　　2.近岸海域污染防治規劃編制

　　對于入海河流整治。首先，入海河流整治方案與重點流域控制單元污染防治方案相銜接，已納入優先控制單元的入海河流按照流域規劃要求執行，但需要增加總磷、總氮目標要求；沒有納入流域規劃的入海河流，按照消滅劣Ⅴ類和總氮、總磷控制的要求制定方案。

　　對于水質改善型海區。按照水質目標管理技術方法，開展陸域污染物排放量、入海量以及水產養殖排放的調查，建立污染物排放與海區水質之間的響應關系，綜合考慮污染源可控性、環境目標可達性，科學制定流域和區域的污染控制措施，確保重點海區水質有所改善。

　　對于水質維護型海區（Ⅰ、Ⅱ）。嚴控海區污染物增量，加強沿海城市污染源達標排放治理、水產養殖污染源的治理以及上游河流通量的控制，并注重海區生態修復和風險防范，確保近岸海域海水水質不下降。

　　總體組后續將出臺近岸海域污染防治規劃編制技術指南。

　　（六）篩選規劃項目

　　《“十三五”規劃》主要根據優先控制單元和重點海區強化保護與治理的需求，篩選對水質改善和維護效益顯著、前期工作充分的項目作為規劃骨干工程項目。骨干工程項目篩選指南詳見附3。

　　各地在篩選骨干工程項目時要特別關注項目建設的必要性和經濟技術可行性，以水質達標為基本判斷標準，合理確定項目工藝、建設規模、執行排放標準等要素，提前謀劃項目運營機制，切實發揮骨干工程項目對改善水環境質量的效益，堅決避免不顧實際情況、片面追求高新工藝、高排放標準等情況。

　　（七）制度政策保障措施

　　各地根據《關于加快推進生態文明建設的意見》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《生態文明體制改革總體方案》等文件精神，結合國務院有關部門落實《水十條》的配套政策措施，從組織實施、資金來源、技術應用等方面提出推進規劃實施的措施。

　　三、工作成果

　　（一）地方提交成果

　　1.優先控制單元和重點海區污染防治方案

　　2.省級規劃文本

　　按照技術大綱要求，結合地方實際情況，按照省套流域的方式，編制完成地方《“十三五”規劃》文本，通過國家相關部門組織專家進行審查后上報，規劃文本要內容詳實、文字簡練、層次清楚。

　　為便于方案、規劃審查和流域匯總工作，各地在提交上述成果的同時，需要提交必要的基礎數據，包括：

　　（1）2010~2015年規劃斷面逐月水質監測數據

　　（2）2010~2015年近岸海域逐次水質監測數據

　　（3）2010~2015年入海河流和直排口逐月水質監測數據

　　同時，填報附4中的調查表。

　　（二）總體工作成果

　　在各地規劃基礎上，結合各部門相關規劃內容及研究成果，各流域組統籌集成，總體組進一步匯總形成全國《“十三五”規劃》。

　　四、時間安排

　　根據《工作方案》，細化安排相關工作，詳見表2。

　　表2《“十三五”規劃》編制工作時間安排表