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水利部關于推進水利基礎設施政府和社會資本合作（PPP）模式發展的指導意見

水規計〔2022〕239號

    部機關各司局，部直屬各單位，各省、自治區、直轄市水利（水務）廳（局），各計劃單列市水利（水務）局，新疆生產建設兵團水利局：

    為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加大水利投融資創新力度，積極推進水利基礎設施政府和社會資本合作（PPP）模式發展，擴大水利投資來源渠道，加快構建現代化水利基礎設施體系，提出以下意見。

    一、總體要求

    （一）指導思想

    以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實中央經濟工作會議、中央財經委員會第十一次會議精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，積極踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，深化水利投融資改革，積極引導各類社會資本參與水利建設運營，拓寬水利基礎設施建設長期資金籌措渠道，推進現代化水利基礎設施建設，推動新階段水利高質量發展，為全面建設社會主義現代化國家提供有力的水安全保障。

    （二）基本原則

    堅持政府主導、市場運作。發揮政府規劃引領作用，科學謀劃水利發展重點領域、項目安排。遵循市場規律，完善市場規則，建立政府與社會資本利益共享、風險共擔及長期合作關系。

    堅持效益導向、分類施策。根據不同類型水利項目的功能屬性、投資規模、收益能力、運營管理等特性，加強政策支持和監管服務，實現水利PPP項目更好更快發展。

    堅持改革創新、協同推進。加強水資源資產產權制度、水利工程產權制度、水價形成機制、水生態產品價值實現機制等改革協同，創新體制機制和投融資模式，暢通社會資本參與渠道，完善社會資本投入的合理回報機制，激發社會資本的投資活力和創新動力。

    堅持規范發展、陽光運行。立足項目全生命周期，健全社會資本參與水利基礎設施建設運營長效機制，堅持公開、公平、公正，依法管理、規范管理，實現經濟效益、社會效益、生態效益、安全效益相統一。

    二、主要領域

    （三）國家水網重大工程。以自然河湖水系、重大引調水工程和骨干輸配水通道為綱，以區域河湖水系連通工程和供水渠道為目，以具有控制性功能的水資源調蓄工程為結，加快實施國家水網，協同推進省級水網建設，統籌已建工程提質增效和新建工程效益，全面增強我國水資源統籌調配能力、供水保障能力、戰略儲備能力。

    （四）水資源集約節約利用。堅持節水優先方針，推進實施一批節水項目。以糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和特色農產品優勢區為重點，在水土資源條件適宜地區建設一批現代化灌區。推進大中型灌區續建配套與現代化改造，推動完善渠首水源工程、骨干渠系、計量監測等設施，開展數字灌區建設。

    （五）農村供水工程建設。聚焦民生改善和鄉村振興，優化農村供水水源及工程布局，推動農村規模化供水工程建設。具備條件的地區，推動城鎮管網向農村地區延伸，逐步實現城鄉供水一體化。牧區、山區、偏遠地區等不具備規模化供水條件的地區，推進實施一批小型供水工程標準化建設和改造，提高自來水普及率。

    （六）流域防洪工程體系建設。推進江河控制性工程、水庫水閘除險加固與運行管護、蓄滯洪區建設，提高洪水調蓄能力。實施大江大河大湖干流堤防建設和河道整治，加強主要支流和中小河流治理，提高河道泄洪能力。

    （七）河湖生態保護修復。堅持山水林田湖草沙一體化保護和治理，實施母親河復蘇行動，加強河湖生態治理修復；以長江、黃河上中游和東北黑土區等水土流失區域為重點，實施國家水土保持重點工程，因地制宜推進生態清潔小流域建設和小水電綠色改造；深入推進地下水超采綜合治理，維護河湖健康生命，讓越來越多的流域重現生機。

    （八）智慧水利建設。加快建設數字孿生流域、數字孿生水利工程，構建天、空、地一體化水利感知網和數字化場景，實現數字孿生流域多維度、多時空尺度的智慧化模擬，實現預報、預警、預演、預案功能，提高水利數字化、網絡化、智能化管理水平。

    三、合作方式

    （九）分類選擇合作模式。針對水利項目公益性強、投資規模大、建設周期長、投資回報率低的特點，結合項目實際情況，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，靈活采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、建設—擁有—運營（BOO）、移交—運營—移交（TOT）等模式推進水利基礎設施建設運營。

    （十）綜合利用水利樞紐。在確保項目完整性和公益性功能發揮的前提下，可結合項目實際情況，合理劃分工程模塊，根據各模塊的主要功能和投資收益水平，采用適宜的合作方式。對水庫大壩建設等涉及防洪的公益性模塊，事關公共安全和公眾利益，應以政府為主投資建設和運營管理；對水力發電、供水等經營性模塊，可引入社會資本投資建設運營，落實水價、電價等政策，政府和社會資本按照出資比例依法享有權益。

    （十一）供水、灌溉類項目。對于重點水源和引調水工程，通過向下游水廠等產業鏈延伸、合理確定供水價格等措施，保證社會資本合理收益。對于城鄉供水一體化項目，可以縣域為基本單元，統一供水設施運行服務標準，推廣城鄉供水同城、同網、同質、同價、同管理；對于分散式中小型供水工程，探索以大帶小、整體打包，引入專業化供水企業或規模較大的水廠建設運營管理。對于大中型灌區建設和節水改造，應合理劃分骨干工程、田間工程和供水單元，完善計量設施，積極引入社會資本參與投資運營，鼓勵農民用水合作組織等受益主體投資入股。水費收入能夠完全覆蓋投資成本的項目，應采用“使用者付費”模式；水費收入不足以完全覆蓋投資成本的項目，可采用“使用者付費+可行性缺口補貼”模式；也可根據項目實際情況，在一定期限內采用“使用者付費+可行性缺口補貼”模式，逐步過渡到“使用者付費”模式，確保工程良性運行。

    （十二）防洪治理、水生態修復類項目。對于河道治理、蓄滯洪區建設、水庫水閘除險加固等防洪治理項目和河湖生態治理保護、水土保持、小水電綠色改造等水生態修復項目，在加大政府投入的同時，充分利用水土資源條件，鼓勵通過資產資源匹配、其他收益項目打捆、運行管護購買服務等方式，吸引社會資本參與建設運營，提高政府投資效率和工程管理水平，有效降低工程運行維護成本。對于智慧水利建設，可采取政府購買服務、政府授權企業投資運營等方式，調動社會資本參與建設運維的積極性。

    四、重點工作

    （十三）深化項目前期論證工作。地方各級水行政主管部門根據水利相關規劃，篩選潛在PPP項目，形成重點推介水利PPP項目清單，強化信息公開和投融資合作對接，引導社會資本參與項目策劃、前期論證。重大水利工程前期工作技術復雜、不確定性因素多、周期長，原則上由水行政主管部門商有關部門組織開展，鼓勵社會資本參與。對于中小型水利工程，鼓勵社會資本在水行政主管部門指導下開展項目前期論證工作。

    （十四）科學編制項目實施方案。對擬采用PPP模式推進的水利項目，依據有關規定在項目可行性研究報告或項目申請報告中一并編制或單獨編制項目實施方案，明確經濟技術指標、經營服務標準、投資概算構成、投資回報方式、價格確定及調價方式、財政補貼等事項。

    （十五）嚴格履行審核決策程序。按程序通過立項的水利PPP項目，及時將項目實施方案報地方政府或經授權的主管部門審核審批，并按要求開展物有所值評價、財政承受能力論證。項目實施方案應與經批準的可行性研究報告、核準文件、備案信息保持一致。

    （十六）擇優選擇社會資本方。實施方案通過審核審批的水利PPP項目，及時向社會發布項目公告和有關信息，組織編制招標文件、合同文本。按照招投標有關規定，公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力及信用狀況良好的社會資本作為合作伙伴。

    （十七）依法合規組建項目法人。水利PPP項目由政府或其授權部門和社會資本方根據投資比例協商共同組建項目法人，完善項目法人治理結構，落實項目法人職責，簽訂投資、建設、運營合同文件。合同簽訂前，要對項目可能產生的政策風險、商業風險、環境風險、法律風險等進行充分論證，征求政府相關部門、法律咨詢機構和社會資本方的意見，明確項目合同各方權利義務，建立激勵約束機制，健全糾紛解決和風險防范機制。

    （十八）加強項目建設運營管理。各級水行政主管部門要針對水利PPP項目的特點，制定完善建設運營監管制度，切實強化監管，確保工程質量、安全和功能效益發揮。項目法人要健全企業管理制度，完善質量控制安全管理體系和工程維修養護機制，保障工程穩定運行，依法承擔防洪、抗旱、水資源節約保護等責任，確保全面履行合同義務。

    （十九）健全績效評價和退出機制。在項目合同中明確績效評價標準，定期對項目運營管理開展績效評價。合作期內，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，要及時做好項目移交接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準及時組織開展項目驗收、資產交割等工作，妥善做好項目移交，確保工程持續安全運行。

    五、政策支持

    （二十）加大政府投資引導力度。各級水行政主管部門要積極商發展改革、財政部門，充分發揮政府投資的引導和帶動作用，采取直接投資、投資補助、資本金注入、財政貼息、以獎代補、先建后補等多種方式，支持社會資本參與水利基礎設施建設運營。

    （二十一）推動建立合理回報機制。建立健全有利于促進水資源節約和水利工程良好運行、與投融資體制相適應的水利工程水價形成機制，科學核定定價成本，合理確定盈利水平，鼓勵有條件的地區實行供需雙方協商定價。積極推動供需雙方在項目前期工作階段簽訂框架協議，約定意向價格。加快推進用水權改革，支持社會資本通過參與節水供水工程建設運營，轉讓節約的水權獲得合理收益。

    六、服務監督

    （二十二）做好項目服務。按照“放管服”改革的要求，建立健全社會資本投融資合作對接機制，在確保工程質量安全的前提下，優化水利PPP項目審查審批流程，加快審查審批進度，持續提升社會資本參與水利基礎設施投資和建設的便利度。

    （二十三）加強政府監管。各級水行政主管部門要依法依規加強水利PPP項目的監管，著重強化對合作雙方誠信履約、項目法人履職盡責等方面的監督，促進水利PPP項目規范發展、陽光運行。對于社會資本方直接參與工程設計、施工、監理的，要對參建單位資質、合同訂立、工程價款等進行嚴格監督。

    （二十四）接受公眾監督。依法披露水利PPP項目信息，保障公眾知情權，確保項目實施公開透明、有序推進。健全公眾參與監督機制，注重發揮輿論監督作用，督促社會資本履行企業社會責任，嚴格按照約定保質保量提供公共產品和服務，維護公眾利益。

    七、保障措施

    （二十五）加強組織領導。各級水行政主管部門要充分認識引導社會資本參與水利建設運營、拓寬水利投資渠道的重要作用，健全工作機制，加強與發展改革、財政等部門的溝通協調，共同推動各項工作落實到位。要結合本地區實際，細化實化推進社會資本參與水利基礎設施建設運營的政策措施。

    （二十六）強化跟蹤監測。省級水行政主管部門要建立健全跟蹤監測機制，開展水利PPP項目跟蹤問效和監測評估，動態掌握社會資本參與水利建設運營情況，及時發現、研究和解決重點難點問題。組織開展水利PPP項目實施后評價，通過第三方評估等方式，評價社會資本的參與程度和工作落實情況，推動有關政策不斷健全完善、落地見效。

    （二十七）做好宣傳推廣。省級水行政主管部門要加強水利PPP項目有關政策法規、操作規則和管理要求的培訓，做好政策宣傳解讀，引導好市場預期，增強市場信心，及時總結推廣典型經驗和成功案例，營造社會資本參與水利基礎設施建設運營的良好氛圍。

水利部

2022年5月31日