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河南省人民政府辦公廳

關于實施城市更新行動的指導意見

豫政辦〔2023〕51號

    各省轄市人民政府，濟源示范區、航空港區管委會，省人民政府各部門：

    為深入貫徹黨的二十大精神，扎實有序實施城市更新，推動城市高質量發展，經省政府同意，現結合我省實際，提出如下意見，請認真貫徹落實。

    一、總體要求

    （一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神和習近平總書記關于城市工作的重要論述，完整、準確、全面貫徹新發展理念，遵循城市發展規律，堅持以人民為中心，加快轉變城市發展方式，優化存量、提升品質、完善結構、彰顯特色、提高效能，推動內涵集約、綠色低碳發展，打造宜居、韌性、智慧城市。

    （二）工作目標。到2025年，城市更新試點工作取得明顯成效，打造一批具有示范效應的城市更新試點項目，城市更新政策機制、標準體系初步建立，“城市病”得到有效緩解，城市人居環境更加優美，城市治理體系更加完善。到2035年，具有河南特色的城市更新體制機制更加完善，城市發展突出短板基本補齊，城市綜合功能明顯增強，宜居、韌性、智慧城市建設水平全面提升，城市生活更方便、更舒適、更美好。

    （三）總體原則。

    1.以人為本、提升品質。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，把改善民生作為實施城市更新的出發點和落腳點，與文明城市創建有機結合，集中力量解決群眾“急難愁盼”問題，充分調動群眾積極性、主動性，不斷增強群眾的獲得感、幸福感、安全感。

    2.政府引導、市場運作。強化政府引導，壯大政府融資平臺，充分發揮市場作用，持續優化營商環境，鼓勵和支持各類市場主體參與城市更新，形成多元化、可持續的更新模式。

    3.問題導向、系統謀劃。通過城市體檢全面評估城市發展中的突出問題，科學編制城市更新規劃，堅持統籌謀劃、整體推進、科技賦能，樹立全生命周期管理意識，系統實施城市更新。

    4.因地制宜、分類施策。根據各地城鎮化階段差異、產業發展需要、資源稟賦和經濟社會發展基礎，合理確定更新范圍和規模，明確更新改造的必備項與拓展項，積極開展路徑、政策、機制創新，科學精準施策。

    5.守住底線、穩步推進。守牢安全發展底線，盡力而為、量力而行，示范帶動、穩步推進，明確負面清單，堅持“留改拆”并舉，以保留利用提升為主，防止大拆大建，合理把握節奏，著眼長期運營，避免“運動式”推進。

    （四）方式類型。結合建筑質量、風貌、區域功能特征，通過整治提升、改建完善和拆除新建等方式，持續完善和優化調整城市空間形態與功能，達到城市空間重塑、城市功能完善、人居環境改善、城市文化復興、生態環境修復、經濟結構優化的目標。城市更新的類型主要包括：居住區綜合改善類、產業聚能增效類、公共服務品質提升類、文化傳承及特色風貌塑造類、基礎設施提檔升級類、城市安全韌性提升類、綠色發展和生態修復類、智慧賦能管理類等。

    二、重點任務

    （一）推進城鎮老舊居住區提升改造。加強城鎮危舊房屋建筑結構性能檢測，摸清底數、建檔立卡、銷號管理。加快推進無抗震設防、存在抗震安全隱患且具備加固價值的城鎮房屋及學校、醫院、養老機構等重要公共建筑的抗震加固工作。加強自建房安全排查整治，切實消除自建房安全隱患。探索建立房屋體檢、養老、保險等制度，保障房屋全生命周期安全。堅持區域聯動，系統推進城鎮老舊小區改造，補齊水、電、通信、氣、熱、環衛及道路、停車、充電等設施短板，到2025年基本完成2000年年底前建成且需要改造的城鎮老舊小區改造任務。探索街區化物業管理模式，解決老舊小區零散片區無物業管理的難題。

    （二）穩慎推進城中村改造。鄭州市、洛陽市、航空港區要認真落實國家關于超大特大城市積極穩步推進城中村改造工作的要求，其他城市要結合自身實際，針對城區中心型、城郊型等不同類型城中村特點，結合建筑質量狀況、人居環境情況、群眾意愿、歷史文化保護等因素合理確定整治提升、拆除新建、拆整結合等改造方式。整治提升應加強城市和項目設計，展現傳統文化風貌，重點實施安全隱患整治、基礎設施改善、公共服務功能完善等基礎類項目，以及公共空間營造、架空線治理、停車場地優化、充電設施建設、專業物業服務引入等提升類項目。拆除重建應尊重居民安置意愿，先行安排安置房項目供地和建設。鼓勵將村民富余的安置房或改造提升后的城中村房屋用作保障性租賃住房，為新市民、低收入困難群體等提供居住空間。

    （三）增強城市活力。充分利用閑置、低效用地支持科創企業發展，提升對高端產業和人才吸引力。加強舊廠房、舊倉庫等更新改造，引入科技研發、體育健身、養老服務、文化創意、“互聯網+”等現代服務產業。挖掘舊市場價值，補齊設施短板，改善內外環境，完善服務功能，打造便民場所。實施舊商業街區改造升級，促進“食購游文娛展”有機融合。推動舊街區功能轉換、產業轉型、活力提升，引入新業態、新模式，打造一批具有地方特色的傳統文化街、商業街等精品街區。

    （四）提升城市公共服務品質。圍繞城市功能完善、土地集約利用、居民方便宜居目標，優化城市建設用地結構，優先保障城市基礎設施、公共服務設施等公共利益項目用地。嚴格公共服務設施配建標準，以“一老一小一青壯”為重點，通過補建、置換、改造等方式，加快補齊教育、醫療、托育、養老、菜市場、社區食堂、家政服務網點等便民服務設施短板，推動完整社區建設，擴大一刻鐘便民生活圈覆蓋范圍。拓展城市公共活動空間，改造、增建一批圖書館、文化館、美術館、博物館等公共文化場館和多功能運動場、體育公園、健身步道、小型健身運動場地等體育運動場所。推進產業園區和城鎮生活區設施共享、空間聯動和功能融合，提升城市整體品質，促進職住平衡，加快產城融合發展。

    （五）加強城市風貌塑造和歷史文化保護傳承。強化城市風貌塑造管理。推行總體城市設計，強化對城市地標系統、天際線、色彩、高度、密度的控制。編制城市更新詳細規劃，落實建筑高度、重要景觀節點、開敞空間、地區特色風貌等管控要求。探索實行總建筑師負責制，賦予城市總建筑師在城市更新和城市設計管理方面的專業話語權。加強對歷史文化街區、歷史建筑和代表城市記憶的大樹、古樹、名木的保護與利用，嚴格控制大規模拆除、增建、搬遷，堅持應留盡留，保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延續城市特色風貌，全力保留城市記憶，增強城市吸引力。

    （六）加強基礎設施體系化建設改造。實施“斷頭路”“支小路”更新改造，暢通城市交通“微循環”。通過存量挖潛、新建補強、周邊共享等方式，強化標準執行，補齊停車設施短板，推進通信基礎設施和公共充電設施建設。持續推進城市燃氣管道等管網更新改造和城鎮污水處理提質增效。加強城市應急備用水源建設和多水源聯網互通，加快老舊二次供水設施改造，建設節水型城市。全域推進海綿城市建設，到2025年縣級城市及縣城建成區基本消除黑臭水體。統籌市政基礎設施和城市地下空間，因地制宜推進綜合管廊（溝）建設，實現城市地下基礎設施規劃“一張圖”、建設“一盤棋”、管理“一體化”。推進城市信息模型基礎平臺建設，加強社區5G等信息通信基礎網絡建設，加快智慧社區和智慧物業發展，實施市政基礎設施智能化建設和改造，協同發展智慧城市與智能網聯汽車。

    （七）提升城市安全韌性水平。全面開展城市基礎設施普查，加快構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制。整合燃氣、電力、通信、橋梁、綜合管廊等設施的信息系統，在城市運行管理服務平臺上搭建城市生命線安全運行監測系統，實現全方位監測、及時預警、精確溯源、實時處置。統籌城市防洪排澇，優化城市防洪排澇通道設置和滯洪蓄洪空間布局，系統推進易淹易澇片區整治。穩步推進“平急兩用”公共基礎設施建設，提升城市應急避災能力，統籌城市發展與安全。完善城市災害監測預警和應急預案體系，建立指揮統一、部門聯動、軍地協同、運轉順暢、處置高效的城市應急救援指揮體系，提升城市安全韌性管理能力。

    （八）推進城市綠色發展和生態修復。以生態保護和環境治理為基礎，推行以生態環境為導向開發模式，實現生態建設與經濟發展互相促進。堅持城市綠色發展理念，推動實現“雙碳”目標。建設高品質綠色低碳建筑，推進既有建筑節能、綠色化改造。加強生活垃圾、市政污泥、建筑垃圾等固體廢物分類收集、利用、處置設施建設和協同處理，推進“無廢城市”建設。大力推行以公共交通為導向開發模式，提高軌道站點周邊人口、崗位覆蓋率，規范合理設置公交專用道，強化軌道交通站點與城市公交、慢行系統的銜接。有序推進受損山體、水體岸線、城市廢棄地及受污染土地等生態修復，恢復城市自然生態。合理優化綠化空間體系，通過拆違建綠、破硬復綠、見縫插綠等，建設口袋公園、便民綠地、城市綠道，構建完整連貫的綠地系統。推動公園綠地開放共享，創建國家生態園林城市。

    （九）提升城市精細化智慧化治理水平。完善城市管理委員會統籌協調機制，建立健全城市管理日常調度、專題研究和考核評價機制，完善城市治理標準，融合推進城市更新和文明城市創建，推動城市治理重心和資源向基層下沉，強化城市網格化管理，全面提升城市治理能力。實施管線下地、廣告下墻、停車進庫進位、拆除違建和圍墻的“兩下兩進兩拆”行動，提升城市品質。以物聯網、大數據、人工智能、5G等技術為支撐，依托省政務大數據平臺，聯通整合城市運行管理服務相關信息系統，匯聚共享數據資源，加快城市運行管理服務平臺體系建設，2025年年底前城市運行管理“一網統管”體制機制基本完善。

    三、實施路徑

    （一）開展體檢評估。堅持“一年一體檢、五年一評估”，建立“發現問題—整改問題—鞏固提升”的城市體檢工作機制。堅持問題導向、目標導向、結果導向，以解決難點、堵點、痛點問題為重點，合理確定城市更新任務和項目。市級城市全面開展城市體檢，縣級城市及有條件的縣城要積極開展城市體檢，鼓勵各地聚焦韌性城市、風貌品質、完整社區等開展專項體檢、片區體檢。

    （二）編制更新規劃。依據城市體檢成果，銜接相關規劃，綜合考慮城市更新與產業發展、遺產保護等專項規劃的關系，編制城市更新規劃，明確更新重點區域、目標任務，劃定更新單元，分類提出單元更新策略和設計管控要求，明確建設時序。城市更新規劃報本級政府批準后實施，并報上級政府城市更新主管部門備案。

    （三）制定行動計劃。堅持區域統籌，樹立全生命周期管理意識，依據城市更新規劃編制城市更新行動計劃，系統謀劃城市更新項目，明確目標任務、建設規模、更新時序，合理確定項目資金來源、實施方式、運營模式。城市更新行動計劃經本級政府審定后實施。

    （四）推進項目實施。各地政府城市更新主管部門要合理確定項目實施主體，建立評估退出機制，保障項目順利實施。項目實施主體負責編制具體實施方案，報城市更新主管部門審核后依法組織實施。涉及歷史文化保護傳承的項目應符合歷史文化名城保護的相關要求，并依法開展歷史文化資源調查和評估論證。項目實施方案應以營造高品質空間、激發城市活力為目標，明確整體策劃、統籌設計、盤活資產、投資融資、系統建設及運營管理等內容。

    （五）堅持示范帶動。組織開展城市更新試點工作，探索城市更新工作機制、更新模式、政策措施、技術方法等，全生命周期推進城市建設綠色化、智慧化轉型，總結可復制、可推廣經驗。一體化推進空間更新、產業發展和生態治理，在單元街區改造、市政設施提質、生態空間修復、既有建筑活化利用、低效用地高效利用、安全韌性水平提升等方面實施一批示范項目。

    四、保障措施

    （一）完善用地政策。以鼓勵土地用途兼容、建筑功能混合為導向，完善土地用途變更、整合、置換等政策。完善城市更新土地登記、地價計繳、出讓金補繳、土地增值收益分配等制度。創新土地出讓方式，探索帶方案出讓、協議出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期、作價出資（入股）等靈活的供地方式。鼓勵國有土地使用權人自行或以轉讓、入股、聯營等方式進行城市更新改造。城市更新項目周邊的邊角地、夾心地、插花地等不具備獨立開發條件的零星土地，可以納入城市更新項目進行整體利用，重點用于完善區域公共服務設施，符合相關條件的可以劃撥或協議出讓的方式辦理用地手續。

    （二）強化規劃支持。城市更新區域內項目用地性質、建筑高度、建筑密度、容積率等指標，在保障公共利益、符合更新目標的前提下，經論證并履行控制性詳細規劃法定修改程序后，可予以適當優化。在城市更新中承擔文物、歷史文化保護責任，或存在增加城市基礎設施和公共服務設施、創新型產業用房、公共住房以及城市公共空間等情形的，可給予容積率獎勵。因確有實施困難，滿足消防等安全要求并征詢相關權利人同意后，部分地塊的綠地率、建筑密度、建筑退界和間距、機動車出入口等可按不低于現狀水平控制。

    （三）加強資金保障。充分發揮政府與市場雙重作用，多渠道籌措資金。推進各類資金整合和統籌使用，積極爭取中央支持，探索設立省、市級城市更新專項基金，鼓勵、協助有條件的地方申請并用好用足地方政府專項資金、專項債券。做大做強政府融資平臺，撬動社會力量參與城市更新，積極引導房地產、建筑施工等企業參與城市更新項目。支持符合條件的城市更新項目申報不動產投資信托基金等。鼓勵金融機構創新中長期金融貸款產品，豐富增信方式，積極為城市更新項目提供融資支持。鼓勵將項目區域內的停車、公房、廣告等經營性資產以及城市更新后形成的相關資產、特許經營權或未來收益權注入項目實施主體。

    五、組織實施

    （一）加強組織領導。成立由省長任組長，常務副省長、分管住房城鄉建設工作的副省長任副組長，省直有關部門主要負責同志為成員的省城市更新工作領導小組，統籌推進城市更新及城市提質工作，協調解決有關重大問題。領導小組下設辦公室，辦公室設在省住房城鄉建設廳。各有關部門要各負其責，協調聯動，形成工作合力。各地要建立城市更新工作推進機制。

    （二）健全支持體系。按照立法權限和立法程序加快推進城市更新地方性法規、政府規章立法工作，完善配套政策及標準。加強城市更新科技創新能力建設，形成一批技術應用示范，推動城市更新產業發展。優化適應城市更新要求的工程項目審批流程，創新城市更新項目分級分類審批機制，將重要項目列入生態環境要素保障白名單，簡化審批流程。

    （三）強化指導評價。建立省、市兩級城市更新專家委員會，對城市更新規劃、行動計劃、實施方案、項目等進行指導和審核把關。建立工作調度機制，及時總結推廣先進經驗做法。制定城市更新工作評價標準和辦法，加強實績實效評價。

    （四）加強宣傳培訓。積極發動群眾參與城市更新工作，廣泛征求群眾意見建議。加強領導干部城市更新政策和業務培訓，切實提高各級干部專業素養和能力。總結優秀案例，推廣典型經驗。利用廣播、電視、報刊及網絡等新媒體，加強城市更新政策、成效宣傳，營造良好社會氛圍。

河南省人民政府辦公廳

2023年9月14日