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一、工作背景

2017年，根據黃浦江上游飲用水水源地格局變化情況，本市調整了黃浦江上游飲用水水源保護區劃，并同步增設飲用水水源保護緩沖區（以下簡稱“緩沖區”）。為進一步規范緩沖區管理，上海市人民政府于2018年12月26日印發《上海市飲用水水源保護緩沖區管理辦法》（以下簡稱《緩沖區管理辦法》），自2019年3月1日起施行，有效期至2024年2月29日。

《緩沖區管理辦法》實施以來，本市各相關部門、相關區持續加強緩沖區管理，嚴把建設項目審批關，嚴格監管緩沖區內風險企業，高標準建設污水垃圾處理處置設施，強化碼頭船舶及農業污染防治，緩沖區內水環境質量得到顯著提升，為切實保障黃浦江上游水源地安全發揮了重要作用。隨著國家和本市生態環境保護形勢變化，同時考慮到《緩沖區管理辦法》即將到期，為進一步統籌緩沖區生態環境高水平保護和區域經濟社會高質量發展，經過深入調研和充分征求意見，本市對《緩沖區管理辦法》進行了修訂。

二、總體考慮

本次修訂把統籌推進高水平保護和高質量發展作為核心理念，進一步提高緩沖區管理的精準性和針對性。主要有以下三方面考慮：

一是劃定程序和范圍保持不變。緩沖區范圍的劃定和調整，仍由市生態環境局會同相關部門、相關區在組織專家科學論證的基礎上提出方案，報市政府批準后公布執行。由于市政府最新批準的《黃浦江上游飲用水水源保護區劃（2022版）》未對緩沖區范圍進行調整，故適用范圍保持不變。

二是保護力度保持不變。隨著國家和本市生態環境保護政策法規體系日趨完善，《緩沖區管理辦法》中排污總量控制、農業污染防治、水質監測和管理、環境保護執法、產業園區環境管理、土壤和地下水污染防控、污染事故應急處置等一般管理要求已與全市其他區域管理要求趨于一致，可直接執行現行法規政策，結合本次修訂形成的特殊管理要求，總體上緩沖區保護力度保持不變。

三是以負面清單形式強化精準治污。本次修訂簡化刪除了面上通用的一般管理要求，進一步細化明確了原過于寬泛的管理規定，以防范風險為導向，重點通過負面清單形式明確禁止性行為，守住產業準入底線，并在固廢設施、碼頭和船舶污染防治等領域保留或根據最新法律法規更新形成了針對緩沖區的特殊管理要求。負面清單管理形式體現了精準治污的要求，使管理邊界更清晰，在日常監管過程中也更具可操作性。

三、主要內容

本次修訂形成的《緩沖區管理辦法》共十條，主要內容如下：

（一）沿用并優化的條款

第一條（目的依據）、第二條（設置原則）、第三條（部門職責）、第四條（政府責任）、第五條（企業事業單位義務）、第六條（緩沖區劃定程序）、第七條（生態補償政策）、第十條（施行時間）為《緩沖區管理辦法》中沿用并優化的條款。其中，第一條補充了“統籌生態環境高水平保護和區域經濟社會高質量發展”的指導思想，以及《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《上海市船舶污染防治條例》等最新法律法規；第二條將“準水源保護區”修改為“準保護區”，與《中華人民共和國水污染防治法》的提法保持一致；第六條根據前期征求意見情況補充了海事部門；第十條更新了施行時間（自2024年3月1日起施行），與《緩沖區管理辦法》的失效時間相銜接；其余條款與《緩沖區管理辦法》保持一致。

（二）新增條款

第八條（管理要求）、第九條（負面清單）為本次修訂新增的核心條款。其中，第八條明確規定了總體管理要求，即：緩沖區實施負面清單管理，以負面清單形式明確緩沖區范圍內禁止實施的行為。負面清單未禁止的，應當遵守相關法律法規以及國家和本市的其他管理規定。第九條明確規定了四類負面清單：

一是產業準入負面清單。主要針對環境污染風險較大的涉重點重金屬重點行業，本市目前僅涉及鉛蓄電池制造業、電鍍行業兩個行業，具體表述為：“禁止新建、擴建鉛蓄電池制造業、電鍍行業等涉重點重金屬重點行業建設項目；改建建設項目，不得增加水污染物排放量”。

二是固廢設施管控負面清單。與《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第二十一條針對其他需要特別保護區域的規定保持一致，具體表述為：“禁止建設工業固體廢物、危險廢物集中貯存、利用、處置的設施、場所和生活垃圾填埋場”。

三是碼頭污染管控負面清單。延續《緩沖區管理辦法》第十三條第一款規定的要求，并將語序調整為負面清單的提法，具體表述為：“禁止新建、改建、擴建危險品裝卸碼頭（符合規劃和環保要求的船舶加油站、加氣站除外）”。

四是船舶污染管控負面清單。對照《中華人民共和國長江保護法》第五十一條第二款規定“禁止在長江流域水上運輸劇毒化學品和國家規定禁止通過內河運輸的其他危險化學品”和《上海市船舶污染防治條例》第十七條規定“禁止船舶向黃浦江、蘇州河排放生活污水、含油污水，禁止船舶向其他內河通航水域排放含油污水”的有關要求，完善船舶污染管控要求，具體表述為：“水域范圍內，不得航行裝載劇毒化學品、國家禁止運輸的危險化學品以及危險廢物（廢礦物油除外）的船舶，禁止船舶排放含油污水、生活污水、垃圾等污染物”。

來源：上海環境