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    我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。同時，信息技術的飛速發展、氣候變化影響下的極端天氣出現等，給城市帶來了新的機遇和挑戰，城市發展理念、方式和重點等將會發生重大的轉變。2025年7月，中央城市工作會議為下一階段城市的規劃建設發展指明了方向，并明確了7項重點任務，其中“著力建設安全可靠的韌性城市”，對城市基礎設施生命線系統的建設和改造升級、房屋安全保障水平的提升、城市自然災害防治和社會治安整體防控等方面提出了任務要求。在“生命至上、以人為本”的總體要求下，城市高質量發展要以防災安全為底線，統籌安全與發展的關系，通過提升城市抵御力、適應力、恢復力和感知力，實現韌性城市建設的目標。

    1 堅持底線思維，增強城市的災害抵御力

    韌性城市建設的首要條件即城市應具備對災害的抵御能力。關口前移、源頭管控是現階段我國防災減災工作的關鍵任務，通過規劃先行，對城市用地、空間和設施進行科學設防、合理布局和有效管控，提升城市對災害的防御能力，這是韌性城市建設的基石。國土空間規劃體系明確了將災害風險防控作為國土空間開發保護的底線，國土空間總體規劃通過災害風險判識、防災標準確定、防災安全格局構建、災害風險控制線劃定，以及重要防災減災救災設施布局等方面，綜合增強城市的災害抵御能力。與此同時，氣候變化、人口經濟高度聚集、城市基礎設施和房屋的日久老化，給城市韌性安全發展帶來了很大的挑戰，也對國土空間規劃提出了更高的要求，規劃如何研判災害風險，尤其是災害復合和鏈發風險的可能性、影響范圍和影響程度，災害風險控制線或控制區域如何劃定和管控、防災標準和綜合防災減災救災設施如何提質和布局，仍是規劃中亟待解決的關鍵問題。因此，要將防災安全底線思維貫徹到國土空間規劃各系統，從韌性安全角度去審視國土空間規劃的系統配置、空間布局和空間管控，是相關專項規劃和詳細規劃的應該解決和完善的重點內容。

    2 轉變防災理念，提升城市的整體適應力

    在之前很長一段時間，國內外的防災減災理念以工程防御為主。近期，隨著極端天氣的頻繁出現，很多城市發生了超標準的災害風險，如果一味增加災害防御工程建設投入，不僅可能會造成空間和設施的大量浪費、建設資金需求壓力大，而且可能影響城市生態環境和景觀質量；甚至僅靠工程防御不能完全解決災害防御問題。由此，很多地區轉變了防災理念，從尊重自然生態環境，以及人與自然的和諧共處的視角，采用多系統綜合手段，提升城市對災害的整體適應力。以海岸帶為例，很多國家的海堤防災減災工作都經歷了從防到讓，從單純的災害防御走向全方位的安全韌性維護與提升，從單一的線狀防護走向點、線、面聯動的系統性防護；防護工程也逐漸從海岸帶向海洋延伸。這是從單純的防御和阻擋災害到與災害共生，還地于海的理念演化，也是海岸帶國土空間的安全韌性不斷提升的過程。

    2019年，本人主持了珠海市防災減災建設規劃，重點針對情侶路沿線地區的濱海空間景觀與安全韌性，提出了維護和提升策略。情侶路地處濱海一線空間，面臨風暴潮、洪澇災害、地質災害等影響，它同時也是城市主干路和國內著名景觀道路，情侶路的防災規劃建設需綜合考慮情侶路的功能和災害風險特征，整合各類防災空間和防災設施，兼顧景觀功能和防災功能。規劃確定了災時“街區不積水、建筑不進水、臺風無墜物”的防災規劃底線，應對主要災害，設立了三條防線。第一道防線為“堤前消浪”：因地制宜地采用沙灘、塊石/預制混凝土異形塊、護面加糙、生態堤岸等方式，減弱海潮沖擊力，保護堤岸及岸后設施。第二道防線為“堤岸防潮”：結合設計標準、堤岸現狀、道路功能等情況，綜合采用微地形、應急封閉護欄、子堤式防浪墻或加高堤頂等措施，防止潮水漫堤。第三道防線為“道路與建筑防洪”：結合道路改造建設海綿系統，利用街邊綠帶，采用微地形形成洪澇防線；建筑底層和地下空間出入口設置應急防水擋板，小區內及公園綠地采用雨水花園建設模式等，減少洪澇災害損失。此外，將防災視角從單部門的單項災害防御轉換為多部門綜合應對，關注跨區域、跨流域的綜合防災手段，通過系統方式，提升城市對災害的應對和適應能力。

    3 提升空間設施彈性，確保城市的快速恢復力

    現階段，我國大量的人口經濟高度聚集于城市中，在極端天氣、各種危險源影響下，城市空間的風險愈發存在不確定性。這就要求城市規劃建設應具備一定的彈性，配置冗余的用地、空間和設施，儲備充足的資源，確保在重大災害來臨時，關鍵系統能夠基本運行，生命線系統設施和資源具有一定的供給能力，使城市不受或少受災害的影響和損失，并能快速恢復。同時，城鎮規劃和建設管理要關注城市公共服務設施、基礎設施、廣場綠地和地下空間的平災結合模式和平急兩用的應急功能轉換，這既反映了當下提高土地節約集約水平的需求，更是增強城市彈性冗余能力的關鍵，是韌性理念的具體體現。比如，日本東京的“地下宮殿”，平時作為水源儲存科普基地，洪澇災害發生時作為區域防洪排澇的大型地下蓄水池；馬來西亞吉隆坡的“聰明隧道”，平時作為城市地下道路，災時即快速封閉其交通功能，轉換為區域緊急泄洪通道；美國紐約曼哈頓的濱海空間，在平時作為城市的濱海公共活動空間和科普教育基地，災時緊急轉換為濱海防洪堤。因此，在今后的城市規劃和建設中，要為未來的災害不確定性，在空間上、功能上和系統上預留一定的冗余和彈性資源，提升城市在急時的快速恢復力。

    4 完善監測評估預警，加強城市的智慧感知力

    城市對災害風險的提前、精準感知預警能力，是規劃建設韌性城市的智慧化保障。《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》為新型城市基礎設施建設提出了具體要求和實現路徑。應大力完善地震、地質、洪澇、氣象、火災、重大危險源等災害監測設施系統的規劃和建設，完善城市信息模型（CIM）平臺的相關數據，因地制宜地推進城市信息模型平臺應用，研制綜合風險評估模型，運用AI技術加強數據分析和風險研判，對城市災害綜合風險實時監測、計算、分析、預警，為科學確定不同風險區的發展策略和風險防控要求提供支撐，提高城市空間韌性。比如，在臺風到來前，提前預降城市中的河湖水位，提升其對超標準暴雨的容納能力；預測暴雨所可能引發的洪澇、地質災害及其他災害的影響范圍和影響程度，預判交通、水利、地下空間設施等重要承災體的風險閾值，提前做好空間工程性防護、人員限制和撤離等工作部署。加強城市的智慧感知力是非常重要和必要的，是防災減災工作關口前移的重要體現。我國各地應結合信息化技術的發展，讓城市數字化平臺容納更多系統的有效數據，并加強數據的運算分析和處理能力，讓“城市大腦”更加智慧，對災害風險感知力更加敏銳，保障災害風險決策處置體系更加高效。

    作者：戴慎志

中國城市規劃學會城市安全與防災規劃專業委員會副主任委員、工程規劃專業委員會副主任委員，同濟大學教授

來源：中國城市規劃學會