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上海市韌性安全城市建設“十五五”規劃

為全面推進韌性安全城市建設，全方位提升突發事件預防和應對能力，根據《上海市國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》，制定本規劃。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，深入學習貫徹習近平總書記關于防范化解重大風險重要論述和考察上海重要講話精神，堅持黨的全面領導，堅持人民至上，堅持底線思維、極限思維，堅持預防為主，堅持系統治理，堅持科技賦能，貫徹總體國家安全觀，統籌發展和安全，以高水平安全保障城市高質量發展為主題，以公共安全治理模式向事前預防轉型為主線，全方位、全過程增強超大城市韌性安全，為上海加快建設“五個中心”、加快建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市提供堅強安全保障。

到2030年，城市公共安全體系總體完善，本質安全全面加強，城市空間資源平急復合利用效能顯著提升，關鍵基礎設施和房屋建筑安全防御水平持續提高，城市安全社會共治合力更加凝聚，安全風險防范化解體系常態長效，應急救援實戰能力持續提升，城市安全數智賦能水平整體提高，人民群眾安全感不斷增強，全面建成國內領先、國際一流的韌性安全城市。

注：1.〔〕內為5年平均數。

注：2.公眾安全感和公眾滿意度是通過第三方開展社會調查，科學隨機抽樣方法選取對象，采取電話調查、問卷調查等方式，綜合分析數據后折算為評測指數，體現市民群眾對上海社會治安狀況的總體感受和評價。

二、主要任務

（一）增強空間承載能力

1.優化區域安全空間布局。推進由沿海防護帶、區域防洪通道、生態屏障、重要湖庫節點組成的涉水安全風險聯防網絡建設。統籌上海域外農場發展空間，重點推進農業生產項目、涉農產業項目、基礎設施建設項目及林網改造、河道整治等生態類項目落地。統籌跨界協同單元的區域綜合應急設施布局，加快跨區域救援疏散通道聯通。

2.錨固市域藍綠空間底色底板。研究推進濱江臨海沿灣超級生態堤建設，統籌防洪除澇、生態建設、土地整治、土方綜合利用等，促進沿海基礎設施與周邊生態空間和城市功能有機融合。有序推進黃浦江流域高品質生態治理，高質量實施黃浦江沿線生態緩沖帶建設、濕地修復、岸線清理復綠工作。集中推進生態復合空間綜合整治修復工程，打造可雨洪調蓄的林濕空間。強化源頭徑流控制，系統化全域推進海綿城市建設。

3.完善重點功能區安全空間保障。深化主城核心區存量空間挖潛利用，提升空間資源配置效率。統籌優化中外環周邊地區應急物資庫、應急救援基地、應急避難場所、消防救援場站布局。推進實施城市消防站建設工程。高標準建設虹橋國際中央商務區及周邊地區、東方樞紐國際商務合作區及周邊地區、大零號灣及周邊地區、大吳淞地區等重點戰略地區韌性空間。加強五個新城應急避難、物資保供等設施布局與平急復合利用。

（二）提升關鍵基礎設施和房屋建筑風險防御水平

1.多措并舉提升關鍵基礎設施安全。強化供水保障，建成原水西環線等原水系統連通工程，加強應急供水（回灌）深井建設和監管。聚焦用水困難、水質投訴、管材落后等問題，滾動實施老舊供水管網改造；滾動開展排水主管檢測，根據評估結果實施管網修復。持續推進吳淞江工程（上海段），完成黃浦江中上游堤防防洪能力提升工程（二期），建設黃浦江擋潮閘，推進北橫河、外環運河、浦南東片南排通道等骨干河道綜合整治和水利片外圍除澇泵站建設。有序推進堅強韌性電網建設，加強500千伏主網架，優化220千伏分區電網結構，構建智慧靈活配電網，提高中心城區及重點區域供電可靠性，銜接新能源、儲能及充電設施發展，打造安全高效、清潔低碳、柔性靈活、智慧融合新型電力系統。加強油氣供應能力，優化成品油設施布局，完善南北互濟油品供應體系，強化多氣源供應格局，提升上海液化天然氣接卸能力和天然氣主干網供應能力，實施老舊天然氣管道、設施優化改造安全提升工程。推動交通設施補網強鏈提質，提升滬寧、滬杭等區域綜合運輸走廊安全可靠性，開展交通基礎設施脆弱性評估，強化在役設施預防性養護，有序推進橋梁、隧道更新改造，持續推進內環高架年輕化綜合改造。增強通信服務可靠性，加快“雙萬兆”通信網絡部署應用，完善“城市神經元系統”，提升沿江沿河區域、重要國省干線通信網絡覆蓋水平，加強公眾通信網絡容災備份體系建設，儲備超級基站和低頻基站資源。

2.分類施策提高房屋建筑安全。健全房屋全生命周期安全管理制度，探索數字化智慧體檢、專業評估和檢測鑒定相結合的房屋安全體檢制度。持續推進不成套職工住宅改造，擴大老舊小區改造覆蓋面，同步解決房屋安全隱患問題。分級分類推進城鎮房屋抗震加固，提升老舊住宅高層建筑消防設施完好率。加強房屋建筑雷電防護裝置安全管理。

3.積極穩步推進“平急兩用”公共基礎設施建設。統籌新建增量與盤活存量，積極盤活城市低效和閑置資源，依法依規、因地制宜、按照需求新建“平急兩用”公共基礎設施，完善平急轉換機制。深入開展早期人民防空工程分類處置，穩步推進地下公用空間復合利用，加強軌道交通設施與人民防空工程有機結合，逐步構建互連互通地下防護網絡。

（三）凝聚社會共治合力

1.扎實推進黨建引領基層安全治理。發揮黨建引領基層治理和“多格合一”優勢，共同做好防災減災、治安聯防、糾紛調解、傳染病防控等安全工作。探索開展社區韌性安全專項體檢，加強配套基礎設施更新改造。打造基層應急消防一體化工作體系，推行應消合一、隊站一體工作機制，統籌規劃鄉鎮（街道）微型消防站建設并強化綜合保障。完善基層醫療衛生服務體系，加強村（居）民委員會公共衛生委員會能力建設，夯實社區衛生服務中心網底功能。依托“15分鐘社區生活圈”，建好臨時避險驛站，疊加防災減災功能，合理布局應急資源。

2.發展壯大城市安全群防群治力量。完善舉報獎勵機制，鼓勵舉報重大事故隱患和違法行為。推動建立“社工＋志愿”“慈善+救助”融合機制，打造“藍朋友+”志愿服務品牌，推進“藍鯨”護企工作機制，健全“物質+服務”等救助模式。培育安全應急產業特色基地。推動建設科技創新平臺，強化韌性安全城市建設人才培養和產品供給，推動應急管理重點實驗室、科研院所、高等院校、高新技術企業等機構力量建設“產學研用”聯合體，鼓勵搭建跨學科交叉融合平臺。推進安全領域急需緊缺裝備和技術研發，促進成果轉化應用。深化基礎設施市場化運維管養模式，探索房屋質量安全市場化保障機制。鼓勵支持保險機構在災害事故預防服務、風險保障等方面發揮積極作用。

3.有效提升全民知險避險安全素養。統籌專業性、綜合性科普場館資源，用好傳統和新興媒介，打造一批觸手可及、可視可感、沉浸體驗的安全文化宣傳教育陣地。利用黨群服務中心、公園、綠地等場地拓展應急科普宣傳空間，發揮基層網格、公共衛生科普聯盟、消防救援站等科普宣教功能。創新開展防災減災、安全生產、消防救援、愛國衛生、糧食安全、社會反詐、氣象服務等主題宣傳活動。實施社會安全素養提升工程，建設市級標準化安全生產考試點，加大基層公共衛生健康科普供給，深入推進安全宣傳“五進”工作，引導做好家庭應急物資儲備，提高全社會安全意識和自救互救能力。

（四）提升全災種風險防范能力

1.加強自然災害系統施治。認真踐行“兩個堅持、三個轉變”防災減災救災重要理念，加快完善科學高效自然災害防治體系。發揮好市、區防災減災救災委員會統籌協調作用，細化各方各級責任，形成齊抓共管、協同配合工作格局。創新跨部門會商研判機制，強化全災種統籌應對、全過程統一管理和全天候積極防范。建立健全“市—區—街鎮—居村—災害防御重點單位”責任體系，推動基層防災減災標準化建設。推進落實綜合防災分區建設。加強臺風、暴雨、寒潮、大風、大霧、雷電等氣象災害防御，提升關鍵基礎設施抵御雷擊等災害能力。

2.深化安全生產標本兼治。堅持安全第一、預防為主、綜合治理，嚴格落實安全生產黨政同責、“三管三必須”要求，有效防范遏制各類事故。切實強化屬地管理和企業主體責任，推動生產經營單位建立“人防+技防+管理防”安全管理體系。優化化工園區、特色產業園區、園區型商辦樓宇安全管理體制機制。推動安全生產治本攻堅提質增效，深化高層建筑、危險化學品、電動自行車、城鎮燃氣、廠房倉庫、軌道交通、電梯、人員密集場所動火作業、建筑保溫材料、消防產品質量安全等“一件事”全鏈條專項整治。強化氫能、光伏、低空通航等新興領域安全監管。深化“暢通生命通道”專項行動。推動重點行業領域淘汰落后設備及工藝，促進傳統高危產業轉型升級。鼓勵企業安全應用新技術、新工藝、新材料、新設備，加大無人智能設備應用力度。

3.提高公共衛生現代化防控水平。健全聯防聯控、群防群控公共衛生治理體系與市、區疾控部門協調聯動機制。加強多點觸發、反應快速、科學高效傳染病監測預警體系建設，建強四級傳染病防控應急隊伍。強化數智轉型和技術支撐保障，提升重大新發突發傳染病、群體性不明原因疾病、已消除和基本消除傳染病早期防控能力。推動建設區級數智化疾控應急作業中心。統籌建設病原、理化、生化檢測等公共衛生實驗室功能平臺。增強應對氣候變化健康風險韌性，強化脆弱人群防護。穩步提升監測預警、檢驗檢測、應急應對、公共衛生干預能力，打造公共衛生人才“十百千萬”雁陣格局。

4.強化社會治安整體防控效能。聚焦打造“一流平安城市、一流警務模式、一流警察形象”目標，加強智慧公安、法治公安、公安新質戰斗力建設。優化治理模式，強化突出問題整治，完善大客流、大車流應對機制，全力維護社會安全穩定。深化“三所聯動”矛盾糾紛多元化解機制，持續推廣“社區少年服務隊”等做法。固化完善“礪劍”專項行動機制，動態精準打擊非法集資、電信網絡詐騙、跨境賭博等違法犯罪行為。推動落實重大決策社會穩定風險評估機制，固化完善應對“鄰避矛盾”上海樣板。防范金融、房地產等重點領域涉穩風險，落實維穩責任。

5.強化城市安全法治保障。修改《上海市實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》。推進建筑施工、交通運輸、特種設備、消防、大型商業綜合體、養老托幼機構、糧食儲備、危險化學品等重點領域、重點事項法治建設。推動低空通航、工業上樓、新型文旅等新興領域安全制度研究。加快推進有限空間、高層建筑、個體防護等領域安全標準研究。制定實施韌性安全城市建設指南。加強安全生產、消防、交通運輸等重點領域執法。完善安全生產信用分級分類監管制度，推進“無感監管、無事不擾”，強化“風險+”“人工智能+非現場接觸”差異化精準監管。構建多層次、全方位韌性安全法治宣傳教育網。

（五）強化應急處置實戰實效

1.健全實用管用的應急預案體系。統籌推動應急預案制修訂，制定低空通航等新興領域應急預案。健全應急預案全過程動態管理，強化風險評估、資源調查和案例分析，推進應急預案實戰化、數字化建設。創新演練組織模式，以演練檢驗預案、考驗指揮、鍛煉隊伍、磨合機制、提升能力。

2.提升應急指揮體系現代化水平。在上海市城市運行和突發事件應急管理委員會統籌協調下，持續建強6個市級專項指揮部，實施事故災難和自然災害指揮能力提升工程，加強專業指揮調度能力。以實戰標準優化完善“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動”市、區、街鎮三級應急指揮體系。完善值班值守、信息報告、會商研判、指揮協調機制。加快構建扁平化應急指揮調度體系，搭建移動指揮平臺，開發智能化應急指揮功能模塊和數字孿生指揮場景。

3.推進精準高效的預警響應能力建設。推廣物聯網、北斗導航、光纖傳感等新型監測技術，強化氣象、水文、地質、地震、海洋和關鍵基礎設施、危險化學品、建筑施工等風險監測預警能力。推進極端天氣風險監測預警能力提升工程、海域地震斷層探查與監測預警工程和上海200米及以上既有超高層建筑強震（振）動監測系統建設工程。試點開展關鍵基礎設施和房屋建筑風險研判與應對“一圖一表一庫”建設。開展多災種、災害鏈預警技術攻關，加強耦合、次生、衍生風險分析能力，提升臨災預警、短臨預報、預警速報水平。完善市氣象災害防御直通車，建立預警信息分級分類智能發布系統，健全傳播矩陣，提升重大風險提前感知和精準預報能力。落實應急聯動和分級響應舉措，完善直達基層預警“叫應”和跟蹤反饋機制，加強社會面秩序維護。

4.強化應急救援隊伍戰斗力建設。完善“綜合+專業+社會”應急救援力量支撐體系，提高重大事故災害處置救援能力。全面加強消防救援隊伍現代化建設，建強高層建筑、軌道交通、水域等消防專業隊伍，實施高層建筑及軌道交通消防救援能力提升工程。推動專業救援力量“補短板、鍛長板”，強化防汛防臺、森林防滅火、地質、地震、危險化學品、建設工程、交通、電力、燃氣、供水、通信、衛生應急等專業救援力量，推進航空救援數字化平臺建設。鼓勵用好社會應急力量，規范化建設基層力量。推動實戰能力提質升級，加快配齊配足搶險救援裝備。強化力量共用、資源共享、人裝協同、實戰實訓，健全統訓統管統調統戰機制。

5.統籌優化全方位應急保障能力。加強應急避難場所標準化建設管理。完善應急物資儲備體系，強化應急物資“一網統管”建設，實現基層應急物資儲備數字化管理全覆蓋。加強糧食購銷和儲備管理，完善市、區兩級糧食應急保障中心格局。優化市級搶險救援裝備保障布局，研究推進市級應急搶險裝備物資保障基地建設，實施市級應急救災物資儲備庫建設工程。落實實物儲備、協議儲備、產能儲備等多元化儲備，鼓勵發展云端儲備。構建“平急兩用”物流保障體系，強化市、區、街鎮三級設施銜接調配能力，健全應急救災物資、搶險救援裝備快速調撥投送機制和綠色通道機制，探索建立糧食緊急疏運機制。建立完善應急通信網絡，強化關鍵通信裝備配備、冗余備份和抗毀加固建設。提高斷路、斷電、斷網等極端條件下應急保障能力。

6.妥善開展災后救助和恢復重建。建立健全自然災害調查評估制度。做好流行病學調查。規范開展生產安全事故統計調查，推動事故調查全鏈條溯源追責和標準制定、修訂。優化災情核查、損失評估、災害救助、災險理賠等制度，加強疫病防治、災害社會心理服務。完善災后復盤研究與恢復重建機制，推動災后重建中實現民生改善、產業升級、設施提檔、服務提升。

（六）強化科技賦能敏捷治理

1.夯實城市風險感知數字底座。織密空天地一體化全域感知網絡，建設完善泛在智能城市感知設施，持續完善“一網統管”城市運行體征指標體系，完善自然災害、公共安全等監測系統功能，匯集公共區域視頻、消防物聯、水電氣等多源數據，夯實數據底座，打造高質量數據集，深度釋放數據價值。建立“數據來源可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯、安全風險可防范”的城市安全數據可信體系。推動數據多場景應用、多主體復用，加強多災種耦合風險推演和復雜場景模擬研判。強化數據、技術、業務、管理協同，推進智能協同、開放共享、務實管用的韌性安全數字“大腦”建設，強化智算云支撐保障。加強公安專用智能化算力建設，滿足大模型、視頻圖像等實戰應用需求。

2.增強城市安全科學治理效能。推動大數據、物聯網、區塊鏈、人工智能、數字孿生等新技術與城市韌性安全治理融合創新應用。實施韌性安全城市建設“人工智能+”行動。圍繞“高效處置一件事”，打造“業務引領、模型眾創、場景聯訓、實戰管用”應用生態。推動建設數字孿生大氣、數字孿生水網。實施公安機關新質戰斗力提升工程。推進“人工智能+消防安全”業務應用系統建設工程。有序開發災害綜合防治、生命線運行、大客流、大車流、傳染病風險監測等垂類大模型和智能體矩陣。組織開展極端環境下風險研判、監測預警、事故防控、應急救援等領域前沿性、關鍵性和顛覆性技術攻關，提高突發事件前瞻預判和快速響應能力。

3.提升城市安全精細服務能力。進一步發揮“市民端”哨點、“騎手”移動哨兵、網絡端“輿情捕捉”作用，用好12345市民服務熱線、“隨申拍”“社區云”等，及時回應安全訴求，及時處置安全問題。建立“零距離、有溫度”的城市安全服務體系，升級建設“市民隨申氣象臺”，推動發展無人機送藥和“5分鐘社會急救”，推動建設自動體外除顫器（AED）“一張網”，強化安全服務精準觸達市民群眾的能力。

（七）構筑長三角區域互濟共保安全防線

1.強化區域安全風險聯合防控。加強長三角區域風險防控體系和能力建設，強化沿江、入海河口等重點防控區綜合治理，推進致災強風暴和地震綜合觀測，加強災害風險聯合會商。提升人工影響天氣作業能力，重點實施港口消霧、人工增雨等任務，針對性開展雷擊風險評估及氣候可行性論證。有序推進警務一體化建設，強化重大活動和特殊時期安全管控措施聯動。全面推進公共衛生應急演練、健康信息互聯互通、重大傳染病聯合防治等疾控一體化建設。深化交通運輸、安全生產等重點領域聯合安全檢查和信用聯合獎懲。

2.強化區域突發事件聯合應對。持續深化長三角應急聯動協調機制，推動應急指揮、處置救援、應急保障跨區域協同，開展區域救援隊伍聯訓聯演和交流合作，優化長三角一體化應急管理信息共享平臺，完善區域交通一體化運輸協同保障機制。推動區域突發事件應對法治協同，完善區域聯合應急預案，強化專項預案銜接。推進國家危險化學品應急救援上海基地建設。推動建設內河航道聯合巡檢監測示范場景。

3.強化區域安全發展協同聯動。推進區域韌性安全制度銜接、政策協同、標準趨同。強化上海大都市圈基礎設施規劃、建設、管理、運營統籌協調。持續優化區域交通共治模式，統籌交通基礎設施硬件聯通和機制協同。完善長三角區域安全重大事項協調機制。加強區域安全應急產業、企業資源匯聚，鼓勵推廣安全應急先進適用技術裝備和創新產品。

三、組織實施

建立健全韌性安全城市建設協調推進機制，加強與年度工作計劃銜接，做好中期評估和總結評估，持續提升超大城市韌性安全治理效能。各區、各行業主管部門要認真落實屬地管理責任和監管責任，構建統一高效的工作體系，為韌性安全城市建設提供有力保障。加強政策協同，強化跨部門、跨層級、跨領域政策銜接配套，健全規劃、標準、責任清單一體推進機制，促進資源整合、信息共享與行動配合，推動各項舉措落地見效。強化要素保障，充分發揮政府、市場、社會多方主體作用，積極爭取國家支持，通過部市合作機制明確規劃有關項目保障范圍，為韌性安全城市建設提供全方位支撐。

來源：上海市人民政府